Transformation de la fonction publique : parution du décret n° 2019-1265 relatif aux lignes directrices de gestion et à l’évolution des attributions des commissions administratives paritaires

Pris en application des articles 10 et 30 de la loi du 6 août 2019 de trans­for­ma­tion de la fonc­tion publi­que (Loi n°2019-828 du 6 août 2019 de trans­for­ma­tion de la fonc­tion publi­que), le décret du 29 novembre 2019 (Décret n° 2019-1265 du 29 novembre 2019) généralise l’édiction de lignes directrices de gestion dans les trois versants de la fonction publique (I) et précise, par suite, l'évolution des attributions des commissions administratives paritaires (II).

Transformation de la fonction publique : parution du décret n° 2019-1265 relatif aux lignes directrices de gestion et à l'évolution des attributions des commissions administratives paritaires

La généralisation des lignes directrices de gestion

Créées par la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires (Loi n° 2016-483 du 20 avril 2016), les lignes directrices de gestion (LDG) avaient pour objet, dans la fonction publique d’État, la définition de critères supplémentaires en vue du classement préalable des demandes de mutation par l’administration.

La loi du 6 août 2019 et le décret du 29 novembre dernier en étendent sensiblement le champ d’application.

Élaboration des lignes directrices de gestion

L’autorité compétente pour élaborer les LDG diffère logiquement selon le versant de la fonction publique concerné.

Fonction publique d’État

Les LDG sont établies par le ministre pour le département ministériel dont il est chargé, et sont transmises pour accord au ministre chargé de la fonction publique. Elles peuvent comporter des dispositions propres notamment à certains services ou à un ensemble de corps.

Sous réserve que les LGD ministérielles le prévoient, des LDG peuvent également être établies par un chef de service pour un ensemble de services centraux ou déconcentrés ainsi que par les chefs de services déconcentrés.

Dans les établissements publics, les organes dirigeants ayant autorité sur les personnels sont pareillement compétents pour élaborer des LDG.

Ces lignes doivent toutefois être rendues compatibles avec les LDG établies par le(s) ministre(s), auxquelles elles peuvent se référer.

Fonction publique territoriale

Les LDG sont établies par l’autorité territoriale et, comme dans la fonction publique d’État, peuvent prendre en compte les spécificités de certains services ou cadres d’emplois.

Par dérogation, le centre de gestion est compétent pour élaborer les LDG en matière de promotion interne pour les collectivités territoriales et établissements publics obligatoirement affiliés à un centre de gestion, ou volontairement lorsqu’ils lui ont confié la compétence d’établissement des listes d’aptitude. Dans cette hypothèse, le projet de LDG doit être transmis à chaque collectivité ou établissement affilié pour avis de son comité social territorial.

Fonction publique hospitalière

Les LDG sont réalisées par le chef d’établissement et sont susceptibles d’être adaptées à certaines missions, certaines structures internes ou certains corps.

C’est en revanche au directeur général du Centre national de gestion qu’il revient d’élaborer les LDG relatives aux corps et emplois des personnels de direction et des directeurs des soins.

Établies pour une durée pluriannuelle qui ne peut toutefois excéder cinq années dans les fonctions publiques d’État et hospitalière, et six années dans la fonction publique territoriale, les LDG peuvent, en cours de période, faire l’objet d’une révision selon la même procédure.

Le comité social d’administration (FPE), le comité social territorial (FPT) ou le comité social d’établissement (FPH) est consulté sur tout projet de LDG.

Contenu des lignes directrices de gestion

Au sein du même titre I, le décret précise le contenu des LDG relativement à la stratégie pluriannuelle de pilotage des ressources humaines, la promotion et la valorisation des parcours professionnels et, pour la seule fonction publique d’État, en matière de mobilité.

La stratégie pluriannuelle de pilotage des ressources humaines

Les LDG ont pour objet la définition des enjeux et des objectifs de la politique de ressources humaines à conduire au sein de l’administration, compte tenu des politiques publiques qui y sont menées et de la situation des effectifs, des métiers et des compétences. Elles portent par exemple sur le recrutement, la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, ou l’accompagnement des transitions professionnelles.

Dans la fonction publique hospitalière, les LDG prennent en compte les missions confiées à l’établissement notamment dans le cadre du projet médical ou soignant, et peuvent définir l’accompagnement du développement des coopérations professionnelles, ou l’évolution des organisations de travail.

La promotion et la valorisation des parcours professionnels

Les LDG sont amenées à fixer les orientations et les critères généraux à intégrer pour les promotions au choix dans les corps/cadres d’emplois et les grades ainsi que les mesures favorisant l’évolution professionnelle des agents et leur accès à des responsabilités supérieures.

Ainsi peuvent-elles préciser dans quelle mesure sont considérés la valeur professionnelle et les acquis de l’expérience des agents, eu égard notamment aux fonctions exercées y compris dans le cadre d’une activité syndicale ainsi qu’aux formations suivies.

Les LDG tendent également à assurer l’égalité entre les femmes et les hommes dans les procédures de promotion relativement à leur part respective dans les corps/cadres d’emplois et grades concernés.

Pour les fonctions publiques territoriale et hospitalière, le décret ajoute que les LDG visent par exemple à favoriser, dans le cadre des recrutements, l’adaptation des compétences à l’évolution des métiers et la diversité des profils[.

S’agissant des personnels de direction et des directeurs de soins dans la fonction publique hospitalière, les LDG encouragent la mobilité et prévoient les modalités de prise en compte des critères supplémentaires (article 38 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986) établis pour l’examen des demandes individuelles de mobilité.

La mobilité au sein de la fonction publique d’État

Les LDG fixent les orientations générales de la politique de mobilité[, les procédures de gestion des demandes individuelles de mobilité ainsi que la prise en compte des priorités de mutation.

Le décret comprend en annexe une liste d’administrations et services susceptibles d’établir des tableaux périodiques de mutation.

Ces lignes fixent également les modalités d’application des durées minimales et maximales d’occupation de certains emplois compte tenu par exemple des difficultés de recrutement, des impératifs de continuité du service ou des enjeux de prévention des risques d’usure professionnelle.

Les LDG déterminent la stratégie pluriannuelle de pilotage des ressources humaines dès le 1er janvier 2020, alors que les lignes relatives à la promotion et la valorisation des parcours, comme celles ayant trait à la mobilité dans la fonction publique d’État, s’appliqueront pour l’élaboration des décisions individuelles prenant effet à compter du 1er janvier 2021.

L’ « évolution » des attributions des commissions administratives paritaires

Le législateur, dans la loi du 6 août susvisée (Art. 10, loi n°2019-828 du 6 août 2019 de trans­for­ma­tion de la fonc­tion publi­que), avait laissé à la compétence du pouvoir réglementaire le soin de préciser les contours de l’évolution des compétences des commissions administratives paritaires (CAP). Le décret supprime nombre d’attributions, alors que les CAP ne demeurent compétentes qu’en matière de décisions individuelles défavorables complexes.

Suppression des attributions en matière de mobilité, d’avancement et de promotion

Dès le 1er janvier 2020, les CAP perdent leurs compétences en matière de changement d’affectation, de détachement, d’intégration, de réintégration après détachement, et de mise en disponibilité.

À compter du 1er janvier 2021, elles ne seront plus saisies pour l’examen des décisions d’avancement de grade et de promotion interne. Le décret supprime en conséquence les références à la consultation des commissions administratives paritaires en matière de mobilité, d’avancement et de promotion dans le décret n°82-451 du 28 mai 1982 modifié relatif aux commissions administratives paritaires, le décret n°89-229 du 17 avril 1989 modifié relatif aux commissions administratives paritaires des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, et le décret n°2003-655 du 18 juillet 2003 modifié relatif aux commissions administratives paritaires locales et départementales de la fonction publique hospitalière.

Resserrement de la compétence sur les décisions individuelles défavorables

Les CAP demeurent compétentes en matière de décision individuelle défavorable à l’agent ; elles connaissent de droit :

  • des refus de titularisation et des licenciements en cours de stage ;
  • du licenciement du fonctionnaire mis en disponibilité après refus de trois postes qui lui sont proposés en vue de sa réintégration et du licenciement pour insuffisance professionnelle ;
  • du refus des congés pour formation syndicale et pour formation en matière d’hygiène et de sécurité au travail ;
  • des doubles refus successifs (FPT), et des refus (FPH) de certaines formations ;
  • des propositions de sanction des deuxième, troisième et quatrième groupes ;
  • de la réintégration après privation des droits civiques, interdiction d’exercer un emploi public ou recouvrement de la nationalité française.


À la demande du fonctionnaire, les CAP sont également saisies :

  • des décisions ayant trait aux disponibilités ;
  • des décisions refusant l’autorisation d’accomplir un service à temps partiel, et des litiges d’ordre individuel relatifs aux conditions d’exercice du temps partiel ;
  • des décisions refusant des autorisations d’absence pour suivre une action de préparation à un concours administratif ou une action de formation continue (FPE) ;
  • des décisions de refus de démission ;
  • des décisions relatives à la révision du compte rendu de l’entretien professionnel ;
  • des décisions refusant une demande de mobilisation du compte personnel de formation ;
  • des décisions refusant une demande initiale ou de renouvellement de télétravail ;
  • des décisions refusant une demande de congés au titre du compte épargne-temps.

Le décret précise enfin que tout agent peut se faire assister par un conseiller syndical désigné par l’organisation syndicale représentative de son choix dans le cadre d’un recours administratif formé contre une décision individuelle en matière de mobilité, de promotion ou d’avancement.

Si le chantier réglementaire est loin d’être terminé – une cinquantaine de décrets doivent être pris en application de la loi du 6 août 2019 –, il devrait rapidement évoluer avec la publication ces prochains jours de décrets tout aussi attendus en matière de recrutement des agents contractuels, de rupture conventionnelle ou de formation professionnelle.

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