Les lignes directrices de gestion au sein de la fonction publique

La loi n° 2019-828 du 6 août 2019, dite de transformation de la fonction publique, introduit la notion de lignes directrices de gestion sur l’ensemble des trois versants de la fonction publique. Préexistante au sein de la fonction publique de l’État, cette notion été largement développée par la loi précitée.

Les lignes directrices de gestion au sein de la fonction publique

Dans ce cadre, le décret n° 2019-1265 du 29 novembre 2019 (publié au JO du 1er décembre 2019), a précisé les conditions dans lesquelles, au sein de chaque versant de la fonction publique, l’autorité compétente peut édicter des lignes directrices de gestion définissant la stratégie pluriannuelle de pilotage des ressources humaines, les orientations générales en matière de promotion et de valorisation des parcours professionnels et, pour la fonction publique de l’État, les orientations générales en matière de mobilité. En outre, s’agissant de la fonction publique de l’État, il définit les conditions dans lesquelles les administrations peuvent définir des durées minimales ou maximales d’occupation de certains emplois.

Les lignes directrices de gestion au sein de la fonction publique de l’État

Les autorités chargées de l’élaboration des lignes directrices de gestion

Établies pour une durée pluriannuelle qui ne peut excéder cinq années (elles peuvent cependant faire l’objet, en tout ou partie, d’une révision en cours de période selon la même procédure), les lignes directrices de gestion sont établies par le ministre pour le département ministériel dont il est chargé. Elles peuvent comporter des orientations qui sont propres à certains services, ensemble de services, missions, ensemble de corps ou types d’emplois.

Tout projet de lignes directrices de gestion, établi dans ce cadre, doit être transmis pour accord au ministre chargé de la fonction publique (plus précisément à la DGAFP : la direction générale de l’administration et de la fonction publique) avant saisine du comité social ministériel. À défaut de réponse formalisée dans un délai d’un mois à compter de la réception du projet, un accord est réputé avoir été donné.

En outre, des lignes directrices de gestion peuvent être établies par le chef de service pour un ensemble de services centraux et de services déconcentrés ainsi que, le cas échéant, pour des services à compétence nationale relevant de ce chef de service par un lien exclusif en termes de missions et d’organisation. Elles peuvent également être définies par les chefs de services déconcentrés relevant d’un ou de plusieurs départements ministériels. S’agissant des lignes directrices de gestion des établissements publics, elles sont établies par l’organe dirigeant ayant autorité sur les personnels.

La consultation des comités sociaux d’administration

Les lignes déconcentrées doivent cependant être compatibles avec les lignes directrices de gestion centrales. Le comité social d’administration ministériel et, pour ce qui les concernent, les comités sociaux d’administration déconcentrés doivent être consultés sur les projets de lignes directrices de gestion.

Un bilan obligatoire

Un bilan de la mise en œuvre des lignes directrices de gestion relatives aux orientations générales en matière de mobilité et aux orientations générales en matière de promotion et de valorisation des parcours professionnels devra être établi annuellement, sur la base des décisions individuelles et en tenant compte des données issues du rapport social unique. Il doit être présenté au comité social d’administration compétent.

La stratégie pluriannuelle de pilotage des ressources humaines

La stratégie pluriannuelle de pilotage des ressources humaines définit les enjeux et les objectifs de la politique de ressources humaines à conduire au sein de l’administration, compte tenu des politiques publiques mises en œuvre et de la situation des effectifs, des métiers et des compétences. Elle peut notamment porter sur la politique de recrutement et d’emploi, la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, le développement des compétences et l’accompagnement des transitions professionnelles.

Les lignes directrices de gestion en matière de mobilité

Celles-ci doivent fixer, en matière de mobilité :

  1. Les orientations générales de la politique de l’administration favorisant notamment :
    1. l’adaptation des compétences aux évolutions des missions et des métiers de l’administration ;
    2. la diversité des profils et la valorisation des parcours professionnels ;
    3. le développement de l’accompagnement des projets individuels de mobilité et d’évolution professionnelle au sein ou à l’extérieur de l’administration d’emploi ;
    4. et l’’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes ;
  2. Les procédures de gestion des demandes individuelles de mobilité, notamment les modalités d’échange d’informations entre les agents et l’administration ;
  3. Les modalités de prise en compte des priorités de mutation et, le cas échéant, de mise en œuvre de critères supplémentaires permettant d’examiner et de départager les demandes individuelles de mobilité, sans préjudice du pouvoir d’appréciation de l’autorité compétente en fonction des situations individuelles, des besoins du service ou de tout autre motif d’intérêt général. Une annexe au décret du 29 novembre 2019, précité, fixe la liste des administrations ou services établissant, pour certains corps, des tableaux périodiques de mutation. Dans le cadre de ces tableaux, les priorités légales de mutation et, le cas échéant, les critères supplémentaires d’examen des demandes de mutation doivent permettre de caractériser les situations individuelles afin : à situation équivalente, de départager entre elles les demandes de mutation, d’une part ; et, le cas échéant, d’opérer leur classement à l’aide d’un barème. En outre, au titre des critères supplémentaires, les lignes directrices de gestion peuvent, notamment, prévoir les critères suivants :
    1. Une priorité applicable au fonctionnaire ayant exercé ses fonctions pendant une durée minimale dans une zone géographique connaissant des difficultés particulières de recrutement. À cette fin, l’autorité compétente doit déterminer, au sein des lignes directrices de gestion : la ou les zones géographiques concernées, d’une part ; et, la durée minimale d’exercice des fonctions exigée pour bénéficier de cette priorité, d’autre part ;
    2. une priorité applicable au fonctionnaire souhaitant rejoindre une affectation en sa qualité de « proche aidant »(1).
  4. Le cas échéant, ces lignes directrices de gestion fixent les modalités d’application des durées minimales et maximales d’occupation de certains emplois.

Ces durées pourront être fixées notamment pour tenir compte :

  • de difficultés particulières de recrutement ;
  • des impératifs de continuité du service et de maintien des compétences ;
  • des objectifs de diversification des parcours de carrières ;
  • des enjeux de prévention des risques d’usure professionnelle liés aux conditions particulières d’exercice de certaines fonctions ;
  • et des enjeux relatifs à la prévention de risques déontologiques.

Ces durées minimales et maximales d’affectation peuvent n’être appliquées que dans certaines zones géographiques.

Un arrêté du ou des ministres intéressés et du ministre chargé de la fonction publique précise, après consultation du ou des comités sociaux d’administration ministériels compétents, les types d’emplois ainsi que, le cas échéant, les zones géographiques soumis à une durée minimale ou maximale d’occupation ainsi que le quantum de ces durées. Toutefois, la durée minimale requise ne peut être supérieure à cinq années et la durée maximale ne peut être inférieure à cinq années. Il peut cependant être dérogé à la durée fixée dans l’intérêt du service ou, s’agissant de la durée minimale, pour tenir compte de la situation personnelle ou familiale de l’agent. À sa demande, l’agent occupant un emploi auquel s’applique une durée minimale ou maximale bénéficie d’un dispositif d’accompagnement en vue de l’élaboration et de la mise en œuvre de son projet de mobilité. Toutefois, les dispositions relatives aux durées minimales et maximales ne s’appliquent pas aux agents nommés sur emplois fonctionnels.

Les lignes directrices de gestion en matière de promotion et de valorisation des parcours

Elles doivent fixer, en matière de promotion et de valorisation des parcours :

  1. Les orientations et les critères généraux à prendre en compte pour les promotions au choix dans les corps et grades ;
  2. Les mesures favorisant l’évolution professionnelle des agents et leur accès à des responsabilités supérieures.

Elles visent en particulier :

  1. À préciser les modalités de prise en compte de la valeur professionnelle et des acquis de l’expérience professionnelle des agents, notamment à travers la diversité du parcours et des fonctions exercées, les formations suivies, les conditions particulières d’exercice, attestant de l’engagement professionnel, de la capacité d’adaptation et, le cas échéant, de l’aptitude à l’encadrement d’équipes. Ces modalités doivent permettre de prendre en compte les activités professionnelles exercées par les agents, y compris celles intervenant dans le cadre d’une activité syndicale et celles exercées à l’extérieur de l’administration d’origine, dans une autre administration, dans le secteur privé, notamment dans le secteur associatif, ou dans une organisation européenne ou internationale ;
  2. Ainsi qu’à assurer l’égalité entre les femmes et les hommes dans les procédures de promotion en tenant compte de la part respective des femmes et des hommes dans les corps et grades concernés.

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Les lignes directrices de gestion au sein de la fonction publique territoriale et dans la fonction publique hospitalière

L’article 33-5 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, modifiée par la loi du 6 août 1919, prévoit que « dans chaque collectivité et établissement public, des lignes directrices de gestion sont arrêtées par l’autorité territoriale, après avis du comité social territorial [du comité technique jusqu’au renouvellement des instances, prévu au 1er janvier 2023, après organisation des élections professionnelles prévues en décembre 2022]. Les lignes directrices de gestion déterminent la stratégie pluriannuelle de pilotage des ressources humaines dans chaque collectivité et établissement public, notamment en matière de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences. Les lignes directrices de gestion fixent, sans préjudice du pouvoir d’appréciation de l’autorité compétente en fonction des situations individuelles, des circonstances ou d’un motif d’intérêt général, les orientations générales en matière de promotion et de valorisation des parcours. L’autorité territoriale doit communiquer ces lignes directrices de gestion aux agents.

S’agissant des lignes directrices de gestion relatives à la promotion interne, le président du centre de gestion définit un projet qu’il transmet, après avis de son propre comité social territorial [au comité technique, d’ici le 1er janvier 2023], aux collectivités et établissements obligatoirement affiliés employant au moins cinquante agents ainsi qu’aux collectivités et établissements volontairement affiliés qui ont confié au centre de gestion l’établissement des listes d’aptitude, pour consultation de leur comité social territorial dans le délai fixé par voie réglementaire. À défaut de transmission d’avis au président du centre de gestion dans le délai imparti, les comités sociaux territoriaux sont réputés avoir émis un avis favorable. À l’issue de cette consultation, le président du centre de gestion arrête les lignes directrices de gestion (…) ».

Ce 2e alinéa ne concerne que les collectivités et établissements affiliés (d’office ou volontaires) aux centres de gestion.

S’agissant de la fonction publique hospitalière, l’article 26 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986, modifiée par la loi du 6 août 2019, précité indique que : « Dans chaque établissement (…), des lignes directrices de gestion sont arrêtées par l’autorité investie du pouvoir de nomination, après avis du comité social d’établissement [du comité technique, d’ici le 1er janvier 2023]. Pour les corps et emplois des personnels de direction et des directeurs des soins, elles sont arrêtées par le directeur général du Centre national de gestion après avis du comité consultatif national. Les lignes directrices de gestion déterminent la stratégie pluriannuelle de pilotage des ressources humaines dans chaque établissement, notamment en matière de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences. Les lignes directrices de gestion fixent les orientations générales en matière de promotion et de valorisation des parcours, sans préjudice du pouvoir d’appréciation de l’autorité investie du pouvoir de nomination en fonction des situations individuelles, des circonstances ou d’un motif d’intérêt général. L’autorité communique ces lignes directrices de gestion aux agents.

Le décret du 29 novembre 2019, vient préciser les contenus et les conditions d’élaboration des lignes directrices de gestion relatives à la stratégie pluriannuelle de pilotage des ressources humaines et aux orientations générales en matière de promotion et de valorisation des parcours professionnel.

En premier lieu, il indique que ces lignes directrices peuvent être établies de manière commune ou distincte.

L’élaboration des lignes directrices de gestion

S’agissant de la fonction publique territoriale, les lignes directrices de gestion sont établies par l’autorité territoriale. Elles peuvent comporter des orientations qui sont propres à certains services, cadres d’emplois ou catégories. Toutefois s’agissant des collectivités territoriales et établissements publics obligatoirement affiliés à un centre de gestion ainsi que des collectivités territoriales et établissements publics volontairement affiliés lui ayant confié la compétence d’établissement des listes d’aptitude, les lignes directrices de gestion en matière de promotion interne sont définies par le centre de gestion.

Ces lignes directrices de gestion sont établies pour une durée pluriannuelle qui ne peut excéder six années. Elles peuvent faire l’objet, en tout ou partie, d’une révision en cours de période selon la même procédure.

Le comité social territorial [le comité technique jusqu’au 1er janvier 2023] doit être consulté sur les projets des lignes directrices de gestion ainsi que sur leur révision.

Le projet de lignes directrices de gestion établi en matière de promotion interne par le président du centre de gestion après avis de son comité social territorial [du comité technique jusqu’au 1er janvier 2023] doit être transmis à chaque collectivité et établissement affilié, qui dispose d’un délai de deux mois à compter de la date de transmission du projet pour transmettre au président du centre de gestion l’avis de son comité social territorial [son comité technique jusqu’au 1er janvier 2023].

En l’absence de transmission de son avis dans ce délai, le comité social territorial [le comité technique jusqu’au 1er janvier 2023] concerné est réputé consulté.

À l’issue de cette consultation, le président du centre de gestion doit arrêter les lignes directrices de gestion relatives à la promotion interne.

S’agissant de la fonction publique hospitalière, les lignes directrices de gestion doivent être établies par le chef d’établissement. Elles peuvent comporter des orientations qui sont propres à certaines missions, certaines structures internes ou certains corps ou ensemble de corps.Elles peuvent prendre en compte les besoins en ressources humaines de l’établissement concerné liés notamment à la démographie des professionnels et aux spécificités du territoire.

Toutefois, les lignes directrices de gestion concernant les corps et emplois des personnels de direction et des directeurs des soins, établies par le directeur général du Centre national de gestion, peuvent prendre en compte les besoins en ressources humaines de ces corps et emplois liés notamment à l’évolution de l’organisation et des missions des établissements publics sanitaires, sociaux et médico-sociaux.

Ces lignes directrices sont établies pour une durée pluriannuelle qui ne peut excéder cinq années. Elles peuvent faire l’objet, en tout ou partie, d’une révision en cours de période. Le comité social d’établissement doit être consulté sur les projets de lignes directrices de gestion ainsi que sur leur révision.

Le comité consultatif national doit, quant à lui, être consulté sur les projets de lignes directrices de gestion concernant les corps et emplois des personnels de direction et des directeurs des soins, ainsi que sur leur révision.

La stratégie pluriannuelle de pilotage des ressources humaines

Dans la fonction publique territoriale, la stratégie pluriannuelle de pilotage des ressources humaines doit définir les enjeux et les objectifs de la politique de ressources humaines à conduire au sein de la collectivité territoriale ou de l’établissement public, compte tenu des politiques publiques mises en œuvre et de la situation des effectifs, des métiers et des compétences.

Dans la fonction publique hospitalière, cette stratégie doit, par ailleurs, prendre en compte les missions confiées à l’établissement hospitalier, notamment dans le cadre de la mise en œuvre du projet médical et soignant et de son insertion territoriale et des politiques publiques qu’il met en œuvre. La stratégie pluriannuelle peut également porter sur l’accompagnement du développement des coopérations professionnelles, la diversification des modes d’exercice et l’évolution des organisations de travail. En outre, pour les corps et emplois des personnels de direction et des directeurs des soins, cette stratégie doit tenir compte des politiques publiques mises en œuvre et de la situation des effectifs, des métiers et des compétences.

Les lignes directrices de gestion en matière de promotion et de valorisation des parcours

Les lignes directrices de gestion doivent fixer, en matière de promotion et de valorisation des parcours :

  1. Les orientations et les critères généraux à prendre en compte pour les promotions au choix dans les grades corps et cadres d’emplois ;
  2. Les mesures favorisant l’évolution professionnelle des agents et leur accès à des responsabilités supérieures.

En outre, les lignes directrices mentionnées ci-dessus visent, en particulier :

  1. À préciser les modalités de prise en compte de la valeur professionnelle et des acquis de l’expérience professionnelle des agents, notamment à travers la diversité du parcours et des fonctions exercées, les formations suivies, les conditions particulières d’exercice, attestant de l’engagement professionnel, de la capacité d’adaptation et, le cas échéant, de l’aptitude à l’encadrement d’équipes. Ces modalités permettent de prendre en compte les activités professionnelles exercées par les agents, y compris celles intervenant dans le cadre d’une activité syndicale et celles exercées à l’extérieur de l’administration d’origine, dans une autre administration, dans le secteur privé, notamment dans le secteur associatif, ou dans une organisation européenne ou internationale ;
  2. À assurer l’égalité entre les femmes et les hommes dans les procédures de promotion en tenant compte de la part respective des femmes et des hommes dans les corps ou cadres d’emplois et grades concernés.

Ces lignes directrices visent, en outre, à favoriser, en matière de recrutement, l’adaptation des compétences à l’évolution des missions et des métiers, la diversité des profils et la valorisation des parcours professionnels ainsi que l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes.

Dans la fonction publique hospitalière, pour les corps et emplois des personnels de direction et des directeurs de soins, elles doivent, en outre, viser notamment à encourager la mobilité et doivent définir, en particulier, les modalités de prise en compte de critères supplémentaires établis à titre subsidiaire permettant d’examiner les demandes individuelles de mobilité.

Au sein de la fonction publique territoriale, un bilan de la mise en œuvre des lignes directrices de gestion en matière de promotion et de valorisation des parcours professionnels doit être établi annuellement, sur la base des décisions individuelles et en tenant compte des données issues du rapport social unique. Il doit être présenté au comité social territorial compétent (au comité technique d’ici le 1er janvier 2023.

Le calendrier de mise en œuvre des lignes directrices de gestion

Le titre Ier du décret du 29 novembre 2019, précité (relatif aux lignes directrices de gestion), est entré en vigueur au lendemain de sa publication (soit le 2 décembre 2019), à l’exception des articles concernant les lignes directrices de gestion relatives à la promotion et à l’avancement, qui s’appliquent pour les décisions individuelles de promotion prenant effet à compter du 1er janvier 2021.


Références

(1) Le congé de proche aidant créé par la loi n°2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique a fait l’objet du décret n° 2020-1557 du 8 décembre 2020, lequel précise les conditions d’attribution et de gestion de ce congé. Ce congé permet à l’agent public de cesser temporairement son activité professionnelle pour s’occuper d’un proche qui est handicapé ou en situation de perte d’autonomie d’une particulière gravité.

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