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1) Définition de la Protection sociale
Laprotection sociale désigne tous les mécanismes de prévoyance collectivequi permettent aux individus ou aux ménages de faire facefinancièrement aux conséquences des risques sociaux. Il s’agit de situations pouvant provoquer une baisse des ressources ou une hausse des dépenses (vieillesse, maladie, invalidité, chômage, charges de famille…)
Les risques de la protection sociale sont les suivants :
Plus de 80% de ces prestations sont versés par des organismes de sécurité sociale.
En France, la protection sociale obéit à 3 logiques :
Une logique d’assurance sociale, qui permet de couvrir la perte de revenus liée à un risque (chômage, accidents du travail, maladie, vieillesse).
Les prestations sont financées par des cotisations assises sur lessalaires ; elles sont versées aux assurés et à leurs ayant droits dansla mesure où ils ont cotisé pour en bénéficier.
Une logique d’assistance,qui établit une solidarité entre les personnes pour lutter contre lesdifférentes formes de pauvreté. Son objectif est d’assurer un revenuminimum (RMI, allocation adulte handicapé..) attribué sous condition deressources, mais sans cotisations préalables.
Une logique de protection universelle,qui couvre certaines catégories de dépenses pour tous les individus,sans conditions de ressources ni de cotisations : c’est le cas desallocations familiales.
Remarque: la notion derisque social est différente d’un pays à l’autre, de plus, elle estévolutive. Le risque chômage n’a été couvert qu’à partir de 1958 avecla création de l’Unedic.
Les prestations versées au titre de la protection sociale se différencient par leurs modes :
Aces prestations, il faut ajouter les allègements d’impôts (quotientfamilial) qui n’entrent toutefois pas en compte dans l’évaluation ducoût de la protection sociale.
Le périmètre de laSécurité sociale n’est pas défini par la Constitution. En raison decette imprécision juridique les concepts utilisés sont d’ordrecomptable.
La protection sociale inclut et dépasse le strict cadre des régimes deSécurité sociale, elle s’inscrit dans plusieurs champs et systèmes decomptes imbriqués les uns dans les autres. Au fil du temps, le systèmede protection sociale est devenu complexe et opaque ; c’est larésultante de son histoire.
2) Les Institutions sociales et les différents régimes de protection sociale
Laprincipale institution sociale en France est la Sécurité sociale; ellegère les régimes de base obligatoires des salariés et des autrescatégories professionnelles (professions indépendantes et agriculteurs)pour la maladie, la vieillesse et la famille.
Ainsi les régimes de sécurité sociale couvrent à hauteur de 84 % le risque santé, invalidité et accidents du travail, à 95,3 % le risque vieillesse survie, à 65,7 % et à 99% les dépenses liées à la famille et à la maternité.
Par ailleurs, notre système de protection sociale recouvre d’autres institutions qui gèrent :
La plupart des institutions de Sécurité sociale sont des organismesprivés à but non lucratif qui assurent une mission de service publicsous le contrôle étroit de l’Etat. Elles s’inscrivent dans un systèmede solidarité et, de ce fait, sont exclues du champ de la libreconcurrence.
A côté de ces institutions se sont multipliés des organismes qui gèrentdifférents fonds comme le FOREC*, le FSV*, le FFAPA*, le FIVA*, leFRR*, le fonds de réserve de la CMU ou encore la CADES*…
FOREC : Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales,
FSV : Fonds de solidarité vieillesse,
FFAPA : fonds de financement de l’allocation personnalisée d’autonomie,
FRR : Fonds de réserve des retraites
FIVA : Fonds d’indemnisation des victimes de l’amiante
CADES : Caisse d’amortissement de la dette sociale
3) Les régimes de base obligatoires de la Sécurité Sociale
La Sécurité sociale comprend aujourd’hui plusieurs régimes :
Le régime général
Ils’agit du régime de référence institué par l’ordonnance du 4 octobre1945 pour les salariés, non couverts par les régimes spéciaux (loi du22 mai 1946). En raison de sa vocation générale il prend aussi encharge les étudiants (loi de septembre 1948), les écrivains, artisteset auteurs compositeurs (loi du 21 juillet 1949), les veuves etorphelins de guerre (loi du 26 août 1954), les agents contractuels del’Etat et les chômeurs.
Depuis les ordonnances du 21 août 1967 le régime général est éclaté en plusieurs branches en fonction des risques:
Le2 janvier 1978, la loi de généralisation a permis de rattacher aurégime général toutes les personnes qui ne relevaient d’aucun autrerégime, moyennant le paiement d’une cotisation à l’assurancepersonnelle facultative.
La loi du 27 juillet 1999a remplacé cette assurance personnelle par une assurance maladieuniverselle et obligatoire (la CMU).
Les régimes spéciaux
Pour la plupart, ils sont antérieurs à la Sécurité sociale et présentent des caractéristiques différentes selon les branches.
Certains sont totalement autonomes et couvrent la totalité des risques; c’est le cas pour la SNCF, la RATP et les mines . D’autres necouvrent que certains risques; ainsi les agents d’EDF
-GDF et de laFonction publique sont affiliés au régime général pour l’assurancemaladie.
Autre particularité, il existe des régimes dits d’employeurs; il s’agitnotamment du régime des fonctionnaires de l’Etat pour lequel – enmatière de retraite, d’invalidité et d’accidents de service – iln’existe pas de caisse juridiquement distincte de l’employeur. D’autresrégimes sont dotés d’une caisse (caisse nationale de retraite desagents des collectivités locales pour les fonctionnaires hospitalierset locaux).
Il existe plus d’une centaine de régimes spéciaux, mais seulement unedizaine d’entre eux sont toujours ouverts, c’est à dire qu’ilscontinuent de recevoir des nouveaux cotisants.
Parmi les principaux régimes spéciaux on peut citer: le régime desagents de l’Etat, d’EDF-GDF, de la SNCF, de la RATP, le régime desmines, des marins, des clercs et employés de notaire, le régime de laBanque de France, le régime des agents des collectivitésterritoriales….
Les régimes autonomes des « non-non » (non salariés non agricoles)
Ils se sont construits progressivement :
La loi du 17 janvier 1948 a créé 3 régimes autonomes d’assurance vieillesse gérés par des caisses différentes :
La loi du 12 juillet 1966 a institué, pour le risque maladie, un régimeunique pour l’ensemble des « non-non » géré par la CANAM. Cette caissenationale est relayée au plan local par 31 caisses mutuelles régionales(CMR) et 166 organismes conventionnés (mutuelles ou assurances). CasParticulier : la CAVIMAC (caisse unique créée en 1978) gère les risquesvieillesse, maladie et invalidité des ministres des cultes etcongrégations religieuses, essentiellement catholiques.
Le régime agricole
Cerégime concerne aussi bien les exploitants que les salariés du mondeagricole. Par ordre d’importance démographique, il s’agit du deuxièmerégime de sécurité sociale (près de 5 millions d’adhérents). Il s’estconstruit à partir de 1952 avec la loi du 10 juillet créant le régimeobligatoire d’assurance vieillesse pour les exploitants agricoles etles lois de 1961 créant l’assurance maladie maternité (l’AMEXA).
Bien qu’appartenant à la Sécurité sociale, le régime agricole est toutà fait particulier; il est régi par le code rural et il est placé sousla tutelle du Ministère de l’Agriculture.
Il est géré par la MSA (Mutualité sociale agricole) pour l’ensemble desrisques (tant pour la part obligatoire que la part complémentaire). Cetorganisme est chargé du recouvrement des cotisations et du versementdes prestations.
La MSA comprend une caisse centrale et 85 caisses localesdépartementales ou pluridépartementales. Le financement du régimeagricole est lui aussi particulier, du moins pour les exploitantsagricoles dans la mesure où, depuis la loi de finances de 1960, leparlement vote le BAPSA (budget annexe des prestations socialesagricoles) au titre des branches maladie, vieillesse et famille. L’Etatverse ainsi une subvention directe au régime agricole qui s’est élevéeà 823 millions d’euros en 2001.
En 1996, au moment où le gouvernement a instauré les lois definancement de la Sécurité sociale, il a choisi de conserver ce mode definancement. En 2004, le BAPSA sera remplacé par un nouveau fonds definancement de la sécurité sociale : le fonds de financement desprestations sociales des non salariés agricoles (FFIPSA).
Pour les salariés du régime agricole, le régime général prend en charge la totalité du déficit de leur régime.
4) Les Fonds spéciaux
Apartir des années 1990, à côté des organismes et des administrations dela Sécurité sociale, de multiples fonds spéciaux ont proliféré. Ilsbrassent des masses financières importantes (33 milliards d’euros en2001). Leur existence contribue à opacifier et complexifierl’organisation et le financement du système de protection sociale.
S’ils permettent au gouvernement de mieux suivre l’évolution decertaines prestations de solidarité, ils lui permettent également de sedésengager progressivement ; en effet, ces fonds sont alimentés par desfinancements croisés et variés dont la répartition peut être revue tousles ans au moment du vote des lois de financement de la Sécuritésociale ou des lois de finances (subventions budgétaires, CSG, taxes,transferts des organismes de sécurité sociale?). Certains fonds ontmême prévu d’investir une partie de leurs ressources en actions !
Voici les fonds les plus importants :
Le FSV ou fonds de solidarité vieillesse
Créépar la loi du 22 juillet 1993 et mis en place au 1er janvier 1994, leFSV a pour objet de prendre en charge des dépenses qui relèvent de lasolidarité nationale, comme le minimum vieillesse, les majorations depensions liées au nombre d’enfants (depuis le 1er janvier 2001, la CNAFdoit compenser ces dépenses financées par le fonds de solidarité), lavalidation gratuite des périodes de service national et de chômageainsi que les cotisations de retraite versées par l’AGIRC et l’ARRCOpour les bénéficiaires de l’allocation équivalent retraite. Avant lacréation du FSV, ces dépenses étaient prises en charge par les régimesd’assurance vieillesse ou par l’Etat. Les recettes du fonds proviennentessentiellement d’une part de la CSG et d’impôts et taxes divers. Ledéficit du FSV , d’un montant de 1,4 milliard d’euros en 2002, devraitse situer autour de 0,9 milliard pour 2003.
Le FRR ou fonds de réserve des retraites
Laloi de financement de la Sécurité sociale pour 1999 a créé au sein duFSV un fonds de réserve des retraites qui est devenu une entitéautonome au 1er janvier 2002. Son objectif est d’accumuler des réservesfinancières pour les reverser progressivement aux régimes de retraite àpartir de 2020.
Le fonds est alimenté par unefraction de la contribution sociale de solidarité sur les sociétés etdu prélèvement de 2% sur les revenus de placements et du patrimoine,par les excédents du FSV et de la Cnav, et par les produits de la ventedes licences de téléphonie mobile UMTS et de certaines privatisations.
Le 4 avril 2003, le conseil de surveillance du FRR a annoncé qu’ilcomptait investir 55% de ses ressources en actions et le reste enobligations. Un appel d’offres devrait être lancé et ouvrir la voie àla mise en concurrence des sociétés pour gérer les fonds du FRR !!!
A législation constante, les réserves du FRR devraient atteindre 19,7milliards d’euros fin 2004, l’objectif du Gouvernement étant de doterce fonds de 150 milliards d’euros d’ici 2020.
Le fonds de réserve de la CMU (créé en 1999)
LaCMU est financée par des contributions publiques et une taxation del’ensemble des organismes offrant une assurance maladie complémentaire: mutuelles, institutions de prévoyance et assurances commerciales.
Le FIVA (fonds d’indemnisation des victimes de l’amiante)
Créédans le cadre de la loi de financement de la Sécurité sociale pour2001, il est financé par la branche accidents du travail et unecontribution de l’Etat.
Le FFAPA (fonds de financement de l’allocation personnalisée d’autonomie)
Cefonds de financement a été mis en place par l’Etat après le vote de laloi du 20 juillet 2001 créant l’Allocation Personnalisée d’Autonomie.Ses recettes proviennent d’une fraction de la CSG (0,1pt) et d’unecontribution versée par l’ensemble des régimes de base d’assurancevieillesse; elles sont reversées aux départements afin de compléterleur propre financement.
La CADES
(caisse d’amortissement de la dette sociale)
LaCADES a été créée par l’ordonnance du 24 janvier 1996, initialementpour une durée de 13 ans et un mois. Cette durée a été prolongée de 5ans (soit jusqu’au 31 janvier 2014) par la loi de financement de laSécurité sociale pour 1998, qui a prévu de transférer à la CADES lesdéficits cumulés du régime général jusqu’en 1998.
La CADES a pour mission de financer la dette cumulée du régime généraldes exercices 1994 à1998 ainsi que celle de la CANAM, soit au total 38milliards d’euros.
Lorsde sa création, un emprunt obligataire a été lancé de 25 milliards defrancs. Il s’agissait de la plus importante opération jamais engagéesur le marché français par un autre émetteur que l’Etat. Les titres sesont bien placés, y compris auprès des fonds spéculatifs américains,selon « le Monde » du 30 mai 1996.
Il faut désormaisrembourser cette « dette ». Un impôt non dégressif a été créé à ceteffet : la contribution pour le remboursement de la dette sociale(CRDS) prélevée sur les salaires et les revenus de remplacement,autrement dit les prestations sociales (chômage, pensions vieillesse,indemnités journalières maladie, maternité, accident du travail’). Sonassiette est plus large que celle de la CSG (seuls les minima sociauxet les revenus du livret A lui échappent).
Les ressources de la Cades sont au total essentiellement constituées :
En2001, la CADES dégageait un excédent de 2,2 milliards d’euros. Encomptabilité nationale, la CADES ne fait pas partie du champ de laprotection sociale.
5) Les régimes complémentaires de vieillesse
Lesrégimes complémentaires vieillesse ont été rendus obligatoires par laloi du 29 décembre 1972, tandis que les régimes complémentaires demaladie sont restés facultatifs. La loi du 8 août 1994 a reconnu auxinstitutions de retraite complémentaires « une mission d’intérêtgénéral », ce qui les exclut du champ de la concurrence.
Le 14 mars 1947, un accord entre le patronat et les confédérationssyndicales de l’époque a créé le régime obligatoire de l’AGIRC(Association générale des institutions de retraites des cadres). Aprèsla Libération, les cadres refusaient leur adhésion au régime généralqui fonctionnait par répartition. Il a fallu trouver un compromis.
Moyennant leur adhésion au régime général, les cadres ont obtenu lareconnaissance de leur syndicat corporatiste (la CGC) et la possibilitéde cotiser (pour la partie de leur salaire supérieure au plafond desécurité sociale) à un régime complémentaire obligatoire parrépartition et interprofessionnel qui s’additionne au régime de baseobligatoire pour tous les salariés.
Le 8 décembre 1961 une convention collective interprofessionnelle acréé l’ARRCO (association des régimes de retraites complémentaires)pour les salariés qui ne sont pas cadres. Il s’agissait, à l’origined’une fédération d’institutions et de régimes, mais depuis le 1erjanvier 1999 l’ARRCO est un régime unique.
L’AGFF (association pour la gestion du fonds de financement de l’AGIRCet de l’ARRCO) a remplacé le 1er avril 2001 l’association pour lagestion de la structure financière (ASF) créée par l’accord du 4février 1983 ; elle est destinée à financer le surcoût de la retraite à60 ans dans les régimes complémentaires. Elle est financée par une cotisation de 2% , jusqu’au plafond de Sécurité sociale, et de 2,2% au delà.
L’IRCANTEC est l’Institution de retraite complémentaire des agents nontitulaires de l’Etat et des collectivités publiques qui regroupe 2millions de ressortissants.
La Caisse de retraite du personnel navigant professionnel de l’aéronautique civile.
6) Les régimes complémentaires d’assurance maladie
Saufpour les assurés qui relèvent de la CMU créée le 27 juillet 1999,l’assurance complémentaire est facultative. Elle relève des régimes dela mutualité et de la prévoyance.
– Les mutuelles :il existe environ 3000 mutuelles et groupements mutualistes. Il s’agitd’institutions privées, à but non lucratif, relevant du code de lamutualité. Elles gèrent par ailleurs un millier d’oeuvres etd’institutions sociales diverses pour leurs adhérents (centresmédicaux, cabinets dentaires, cabinets d’optique..).
– Les institutions de prévoyance: ce sont des organismes privés à but non lucratif (il en existe 51),nécessairement constitués sur la base d’un accord collectifd’entreprise, qui ne peuvent toutefois pas prendre en charge le risquevieillesse.
Les prestations versées par les régimes de la mutualitése partagent entre les domaines de la santé (75,5%) et de la vieillessesurvie (23,5%).
Depuis 1992, les institutions de prévoyance et les mutuelles relèventdes directives communautaires sur les assurances. Les assurancescommerciales (au nombre de 118) sont régies par le code des assurances; elles n’entrent pas dans le champ de la protection sociale.
7) Le régime du chômage
Depuis le 1er janvier 1984 l’indemnisation du chômage est assurée par 2 régimes distincts mais un guichet unique
Le régime d’assurance
Lagestion du régime est assurée à l’échelon national par l’Unedic et parles Assedic au niveau local. Comme la Sécurité sociale, cesinstitutions sont de droit privé, chargées de la gestion d’un servicepublic et gérées paritairement. Elles perôoivent les cotisations(salariales et patronales) et versent des prestations: il s’agit, pourl’essentiel, de l’allocation d’aide au retour à l’emploi, del’allocation de remplacement pour l’emploi, et de l’allocation dechômeur âgé.
Le régime de solidarité
Laloi du 4 novembre 1982 a créé un fonds de solidarité chargé de financerles allocations de solidarité. Ce régime d’assistance, censé prendre lerelais du régime d’assurance, relève de l’aide sociale.
Pour couvrir ses dépenses, le fonds de solidarité perôoit lacontribution de solidarité de 1% mise à la charge des agents du secteurpublic et para public, qui ne relèvent pas du régime d’assurancechômage, et reçoit une subvention de l’Etat.
Le régime de solidarité prend en charge les allocations suivantes :l’allocation de solidarité spécifique soumise à des conditions deressources et d’activité antérieure, l’allocation d’insertion (elle neconcerne que des catégories très particulières, demandeurs d’asile,anciens détenus) et l’allocation spécifique d’attente, créée en 1998 etversée par les CAF aux bénéficiaires du RMI et de l’ASS qui ont cotisé40 ans mais qui n’ont pas atteint l’âge légal de la retraite pourbénéficier d’une pension à taux plein.
8) Les régimes d’intervention sociale des pouvoirs publics
L’aidesociale a préexisté à la Sécurité sociale, sous forme de charitépublique puis d’assistance ; elle joue actuellement un rôle decomplément de plus en plus important. Les régimes d’interventionsociale des pouvoirs publics peuvent être classés en 3 groupes :
Les prestations versées au titre de la solidarité nationale
Le minimum vieillesse créé en plusieurs étapes de 1941 à 1963 ; il est versé par les caisses de
retraite aux personnes de plus de 65 ans.
L’allocation aux adultes handicapés (AAH) créée en 1975, est financée par l’Etat et gérée par les CAF.
L’allocation parent isolé (API) créée en 1976, est financée par l’Etat et gérée par les CAF.
L’allocation d’assurance veuvage crééeen 1980 est gérée par la Cnav ou les MSA. Elle concerne les veuves demoins de 55 ans ayant un enfant à charge de moins de 16 ans.
L’allocation de solidarité spécifique (ASS) créée en 1984, est financée par l’Etat et gérée par les Assedic. Elle concerne les chômeurs en fin de droits.
L’allocation d’insertion (AI) crééeen 1984, est gérée par les Assedic pour le compte de l’Etat ; elle neconcerne que quelques catégories très particulières comme les détenuslibérés, les réfugiés et demandeurs d’asile…
Le revenu minimum d’insertion (RMI)créé en décembre 1988 est financé par l’Etat ; il est géré et versé parles CAF et les MSA. Au 31 décembre 2002, il y avait plus d’1 million debénéficiaires, mais 2,1 millions de personnes étaient couvertes enincluant les conjoints et les enfants.
La couverture maladie universelle (CMU)a été mise en place au 1er janvier 2000 ; au 31 décembre 2001, 4,7millions de personnes bénéficiaient de la CMU complémentaire dont lagestion incombe essentiellement aux caisses d’assurance maladie (93%des bénéficiaires).
L’aide médicale d’Etat (AME)mise en place au 1er janvier 2000 avec la CMU, concerne principalementles étrangers « sans papiers ». En 2003, 150 000 personnes en ontbénéficié.
L’allocation personnalisée d’autonomie (APA)mise en place à compter du 1er janvier 2002. En décembre 2002, 800 000personnes en bénéficiaient. Cette allocation est financée par le budgetdes départements et par le FFAPA, alimenté par une fraction de la CSGet une contribution de l’ensemble des régimes obligatoires del’assurance vieillesse.
Depuis le 1er janvier 1984, date d’entréeen vigueur de la loi Defferre sur la décentralisation, la quasitotalité de l’aide sociale a été transférée aux départements. L’aidesociale constitue le premier poste budgétaire des collectivitésterritoriales au travers de la protection maternelle et infantile, del’aide sociale à l’enfance, de l’aide aux personnes handicapées, auxpersonnes âgées et dépendantes’. La mise en place de la CMU au 1erjanvier 2000, a fait disparaître l’aide médicale du champ decompétences des départements ; dorénavant, l’aide médicale d’Etat (AME)concerne uniquement les étrangers « sans papiers ». En 2001, lesdépenses d’aide sociale ont représenté 12,9 milliards d’euros pour lesdépartements, celles de l’Etat se sont élevées à 1,708 milliardsd’euros.
9) Les régimes d’entreprise
Cesrégimes versent des prestations liées au contrat de travail dessalariés, en application de conventions collectives ou d’accordsd’entreprises. Versées directement par l’employeur, ces prestationspeuvent prendre la forme de suppléments familiaux, de complémentsd’indemnités journalières (maintien du salaire en cas de maladie) oud’indemnités de licenciement…
L’intervention des régimes d’employeurs est prédominante dans les secteurs de l’emploi et de la famille.
10) Les régimes d’intervention sociale des ISBLSM (Institutions sans but lucratif au service des ménages)
Ils’agit d’organismes privés comme les comités d’entreprise, ou dessociétés de bienfaisance type Croix-Rouge, Secours Populaire, SecoursCatholique, etc. ?. Leur action est principalement tournée vers laprotection des populations les plus fragiles.