Projet de loi de transformation de la fonction publique : les dispositions concernant les agents contractuels

Le 28 mai 2019, l'Assemblée nationale adoptait en première lecture ce projet de loi, lequel contient nombre de dispositions applicables aux contractuels. Cette loi devrait être promulguée cet été. Afin d'anticiper la mise en œuvre, par les services de ressources humaines de ces futures règles, parfois non dénuées de conséquences budgétaires, en voici les principales mesures.

Projet de loi de transformation de la fonction publique : les dispositions concernant les agents contractuels
Le projet de loi de transformation de la fonction publique prévoit de nombreuses dispositions pour les agents contractuels.

Les articles 6 à 10 ter du projet de loi sont inscrits sous une section intitulée : « Élargir le recours au contrat ».

La nécessité de garantir la publicité des vacances et créations d’emplois susceptibles d’être pourvus par des agents contractuels

L’article 6, modifie l’article 32 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, portant droits et obligations des fonctionnaires. Cette disposition a essentiellement pour objet de définir les règles du statut applicables aux contractuels. Le projet de loi précise que le recrutement d’agents contractuels s’effectue au terme d’une procédure permettant de garantir l’égal accès aux emplois publics, selon des modalités déterminées par voie réglementaire. Un amendement retenu par les députés rappelle la nécessité de garantir la publicité des vacances et créations d’emplois susceptibles d’être pourvus par des agents contractuels (lesquels sont par définition accessibles aux fonctionnaires), à l’exception des emplois laissés à la décision du Gouvernement tels que prévus par l’article 25 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique d’État.

L’élargissement des possibilités de recrutement de contractuels sur les emplois de direction

L’article 7 du projet de loi élargit les possibilités de recruter des agents contractuels afin d’occuper des emplois de direction au sein des trois versants de la fonction publique.

Dans la fonction publique d’État, l’ensemble des emplois de direction pourront être pourvus par des agents contractuels. Près de 3 800 emplois seraient ainsi concernés, dont 1 800 emplois fonctionnels interministériels et 2 000 emplois de direction ministériels. Un décret précisera la liste des emplois ouverts au recrutement contractuel.

Dans la fonction publique territoriale, le présent article abaisse les seuils actuellement prévus par l’article 47 de la loi du 26 janvier 1984, précité, au-delà desquels le recrutement contractuel sur des emplois fonctionnels est autorisé. Désormais, un seuil de 40 000 habitants (au lieu de 80 000 actuellement) serait établi de façon uniforme pour le recrutement contractuel de directeurs généraux des services, directeurs généraux des services techniques et directeurs généraux adjoints dans les communes et EPCI à fiscalité propre. Le nombre d’emplois fonctionnels ainsi ouverts aux contractuels s’élèverait ainsi à 2 700, et concernerait potentiellement au moins 125 communes et 154 EPCI.

Dans la fonction publique hospitalière, le recrutement contractuel sera ouvert aux emplois visés au 2e alinéa de l’article 4 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986, portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, que le présent article regroupe sous la nouvelle dénomination « d’emplois supérieurs hospitaliers » correspondant aux fonctions de directeur général adjoint, directeur de service central et adjoint au directeur d’hôpital.

En outre, l’Assemblée a adopté un amendement qui prévoit que les fonctions exercées par les directeurs généraux des services dans la fonction publique territoriale seront définies par décret en Conseil d’État, dans un objectif de reconnaissance et de clarification du rôle qu’occupent ces derniers au sein des collectivités. Enfin, la commission a précisé que l’accès à ces emplois par la voie du recrutement direct n’entraîne pas titularisation dans la fonction publique territoriale ni, au terme du contrat, la reconduction de ce dernier en contrat à durée indéterminée. L’accès au CDI est actuellement admise par le Conseil d’État dès le 1er recrutement (CE, 30 septembre 2015, requête n° 375730).

Par ailleurs, les formations suivies par les agents contractuels occupant des emplois de direction dans le versant hospitalier porteront notamment sur les questions relatives à l’organisation et au fonctionnement des services publics.

La création des contrats de projet

L’article 8 rend possible la conclusion de contrats de projet au sein des trois versants de la fonction publique afin de recruter un agent par un contrat à durée déterminée (sur emplois non permanents) dont l’échéance correspond à la réalisation du projet ou de l’opération qui a justifié son recrutement.

Réservé aux emplois de catégories A et B et conclu pour une durée déterminée minimale d’un an et ne pouvant excéder six ans au maximum, il prend fin :

  • lorsque le projet ou l’opération pour lequel ce contrat a été conclu ne peut se réaliser
  • lorsque le projet ou l’opération arrive à son terme ;
  • lorsque le projet ou l’opération se termine de manière anticipée.

L’extension du recrutement contractuel pour les emplois permanents de la fonction publique de l’État

L’article 9 du projet étend les conditions de recrutement d’agents contractuels pour occuper des emplois permanents et assouplit les possibilités de procéder à des primo-recrutements à durée indéterminée dans la fonction publique de l’État.

Premièrement, la possibilité prévue par le 2° de l’article 3 de la loi du 11 janvier 1984 de recruter un agent contractuel au sein des seuls établissements publics inscrits sur une liste fixée par un décret en Conseil d’État est étendue à l’ensemble de ces derniers, à l’exception des huit établissements publics à caractère scientifique et technologique. Si cette ouverture se justifie eu égard à l’autonomie dont disposent ces établissements publics, l’avis rendu par le Conseil d’État rappelle cependant la nécessité de respecter le principe de neutralité des règles applicables au recrutement dans la fonction publique et se prononce en faveur d’une uniformisation des conditions de recrutement contractuel entre l’État et ses établissements publics.

Deuxièmement, la faculté laissée à l’État de recruter des agents contractuels de catégorie A lorsque la nature des fonctions ou les besoins du service le justifient fait l’objet d’une extension et d’un assouplissement.

D’une part, le périmètre de ce recrutement est élargi aux agents des catégories B et C. 

D’autre part, les conditions relatives à la nature des fonctions et aux besoins du service sont illustrées de manière non-limitative et présentent une portée plus souple que les critères avancés jusque-là. En effet, les fonctions concernées doivent simplement nécessiter des compétences techniques spécialisées ou nouvelles, et non plus correspondre à des « compétences hautement spécialisées ». De même, l’exigence d’infructuosité de la procédure de recrutement d’un fonctionnaire imposée par la jurisprudence n’est plus requise : l’autorité de recrutement devra simplement démontrer son incapacité à pourvoir l’emploi par un fonctionnaire présentant l’expertise ou l’expérience professionnelle adaptée aux missions correspondant à l’emploi.

En outre, le présent article crée une troisième hypothèse de recrutement contractuel à l’article 4, en plus des deux hypothèses déjà existantes relatives à l’absence de corps de fonctionnaires (1° de l’article 4) et à la justification reposant sur la nature des fonctions ou les besoins du service (2° de l’article 4).

Ainsi, le recrutement d’un agent contractuel sera également autorisé lorsque l’emploi concerné ne nécessite pas une formation statutaire donnant lieu à titularisation dans un corps de fonctionnaires.

Aujourd’hui, environ 31 % des recrutements de fonctionnaires toutes catégories confondues ne donnent lieu à aucune formation initiale. L’ensemble de ces emplois pourront ainsi être ouverts au recrutement contractuel.

Troisièmement, le primo-recrutement d’agents par contrat à durée indéterminée déjà autorisé en cas d’absence de corps de fonctionnaires et d’emploi à temps incomplet inférieur à 70 % est étendu à l’ensemble des recrutements fondés sur l’article 4, incluant donc le nouveau cas pour lequel l’emploi concerné ne donne pas lieu à titularisation dans un corps de fonctionnaire.

Parallèlement, l’obligation incombant aux établissements publics de recruter un agent à durée indéterminée est supprimée, ouvrant ainsi le choix d’un recrutement à durée déterminée ou indéterminée en la matière.

L’extension du recrutement contractuel pour les emplois permanents de la fonction publique territoriale

L’article 10 élargit les cas de recours au contrat dans la fonction publique territoriale, par dérogation au principe de l’occupation des emplois permanents par des fonctionnaires.

D’une part, il sera possible de recruter par contrat sur les emplois de catégorie B, lorsque la nature des fonctions ou les besoins des services le justifient, dans les mêmes conditions que pour les emplois de catégorie A.

D’autre part, les communes de moins de 1 000 habitants et leurs groupements pourront recourir au contrat pour l’ensemble de leurs emplois permanents, quelle que soit la quotité de temps de travail de ces emplois.

Enfin, le même article simplifie les règles de recrutement sur les emplois à temps non complet dans le but affiché de « mieux répondre aux besoins des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, de ne plus recourir à la vacation pour pourvoir ces emplois et prévenir, à l’avenir, le développement de situations de précarité. »

Ainsi, les conditions de recrutement des fonctionnaires sur ces emplois à temps non complet seraient uniformisées quels que soient la durée du temps non complet, le cadre d’emplois et le nombre d’emplois créés.

Les employeurs territoriaux pourraient aussi recruter des agents contractuels sur les emplois dont la quotité de temps de travail est inférieure à 50 % de la durée légale. Enfin, les centres de gestion pourraient recruter des agents contractuels et les mettre à la disposition des collectivités qui le demandent, pour l’occupation de ces mêmes emplois à temps non complet.

Les principales conséquences de cet article 10 sont donc de 3 ordres :

  • les emplois permanents du niveau de la catégorie B pourront être pourvus par des contractuels, dans les mêmes conditions que ceux ouverts en catégorie A, ce qui va, à terme, augmenter le nombre de CDI dans les collectivités et établissements (techniciens, rédacteurs, …) ;
  • les communes de moins de 1000 habitants et leurs groupements pourront pourvoir tous leurs emplois permanents par des contractuels, quel que soit la quotité de travail de l’emploi considéré ;
  • enfin et surtout, les emplois permanents à temps non complet d’une durée inférieure à 50 % du temps de travail de l’ensemble des collectivités et établissements seraient pourvu par des contractuels. Cela aura un impact financier considérable, car de la situation de « vacataires », de nombreux agents (des centres de loisir, des services jeunesse, surveillance des cantines…) passeraient à celle de contractuels avec toutes conséquences de droit (rémunération sur la base d’un indice, versement du supplément familial de traitement, droit au régime indemnitaire, droit à la formation, congés, etc.).

La création d’un cas de recrutement contractuel afin de remplacer un fonctionnaire bénéficiaire d’un congé pour invalidité temporaire imputable au service

L’article 10 de l’ordonnance n° 2017‑53 du 19 janvier 2017 portant diverses dispositions relatives au compte personnel d’activité, à la formation et à la santé et la sécurité au travail dans la fonction publique a créé le congé pour invalidité temporaire imputable au service. La durée de ce congé est déterminée en fonction de la durée de l’arrêt de travail, et elle est automatiquement prolongée en cas de prolongation de l’arrêt de travail. Dans ces conditions, les députés inscrivent, dans l’article 10 bis la possibilité de remplacer l’agent en congé pour invalidité temporaire imputable au service, dans l’intérêt du service, jusqu’à son retour. Le présent amendement ajoute ainsi le congé pour invalidité temporaire imputable au service à la liste des congés pendant lesquels le remplacement d’un fonctionnaire par un agent contractuel est autorisé, dans les trois versants de la fonction publique.

La création d’une indemnité de fin de contrat au bénéfice de certains contractuels. Dans le cadre de l’extension du recours au contrat prévu par le présent projet de loi, cet article 10 ter, pose le principe d’une indemnité de fin de contrat permettant de compenser la précarité de la situation de certains agents contractuels de droit public.

La disposition prévue s’inspire de l’indemnité de fin de contrat prévue par l’article L. 1243‑8 du code du travail pour les salariés du secteur privé. Elle s’en écarte notamment au regard de la durée des contrats, qui, contrairement au secteur privé, n’est pas limitée à 18 mois dans le secteur public. Ainsi, la disposition proposée prévoit de limiter le droit à cette indemnité aux contrats conclus pour pourvoir des emplois permanents ou non permanents d’une durée de moins d’un an. Sont exclus les contrats conclus pour faire face à un besoin saisonnier d’activité ainsi que les contrats de projets prévus par le présent projet de loi. Ce champ couvrirait plus de 70 % des contrats à durée déterminée dans la fonction publique.

En outre, le dispositif est plafonné en termes de rémunération, de manière à concentrer l’indemnité de fin de contrat sur les contrats les plus précaires. 

Cette mesure entrerait en vigueur en 2021 afin de favoriser l’appropriation du dispositif par les employeurs publics et s’assurer de son bon déploiement, sur les plans juridique, budgétaire et technique, dans les trois versants de la fonction publique.

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