L’encadrement du droit de grève dans les services publics locaux

L’article 56 de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique (publiée au Journal officiel du 7 août 2019) a introduit un article 7-2 dans la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale. Celui-ci vise à encadrer le droit de grève dans certains services publics de proximité organisés et gérés par les collectivités territoriales et leurs établissements publics.

L’encadrement du droit de grève dans les services publics locaux
Le principe de continuité dans la fonction publique consiste à répondre à l’intérêt général sans interruption.

Les services publics locaux concernés par l’encadrement du droit de grève

Sont concernés les services suivants :

  • collecte et de traitement des déchets des ménages ;
  • transport public de personnes ;
  • aide aux personnes âgées et handicapées ;
  • accueil des enfants de moins de trois ans ;
  • accueil périscolaire ;
  • restauration collective et scolaire.

On notera qu’il ne s’agit pas d’activités régaliennes gérés par ces collectivités et leurs établissements (services des élections, de l’état civil, police municipale, sapeurs-pompiers), qui ne sont pas affectés par ces nouvelles dispositions, mais de services pouvant être externalisés, notamment vers le secteur privé, par délégations de service public (DSP).

Pourtant le législateur les qualifie de services « dont l’interruption en cas de grève des agents publics participant directement à leur exécution contreviendrait au respect de l’ordre public, notamment à la salubrité publique, ou aux besoins essentiels des usagers de ces services ».

On notera que le droit de grève est garanti par la Constitution, y compris aux agents public, qu’il s’exerce « dans le cadre des lois qui le réglementent » (article 10 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, portant droits et obligations des fonctionnaires.

Droit de grève des agents publics et continuité du service public

Cependant, le service public repose sur le principe de continuité du service. Il constitue un des aspects de la continuité de l’État et a été qualifié de principe de valeur constitutionnelle par le Conseil constitutionnel (décision n° 79-105 DC du 25 juillet 1979). Il repose sur la nécessité de répondre aux besoins d’intérêt général sans interruption. Cependant, selon les services, la notion de continuité n’a pas le même contenu (permanence totale pour les urgences hospitalières, horaires prévus pour d’autres). La jurisprudence du Conseil d’État est très précise sur cette exigence : est ainsi condamné un service qui ne respecte pas les heures d’ouverture annoncées (ouverture tardive, fermeture hâtive). Toutefois, ce principe de continuité doit s’accommoder du principe, à valeur constitutionnelle lui aussi, du droit de grève.

C’est dans ce cadre qu’un premier « aménagement du droit de grève » a été introduit par la loi n° 2008-790 du 20 août 2008 instituant un droit d’accueil pour les élèves des écoles maternelles et élémentaires pendant le temps scolaire. Ces dispositions avaient un impact non seulement sur les membres de l’Éducation nationale, mais également sur certains agents municipaux, les Atsem en particulier.

Les pouvoirs de réquisition du personnel gréviste

Il n’existe pas de textes relatifs à la réquisition du personnel des collectivités territoriales par les autorités territoriales. Toutefois, ce dispositif n’est qu’exceptionnellement utilisé, sous le contrôle du juge administratif. Ainsi, le Conseil d’État surveille étroitement les modalités de réquisition des agents publics. Par exemple, un décret de réquisition du personnel de la régie des transports de Marseille a été annulé au motif que l’atteinte portée à la continuité du service et aux besoins de la population n’était pas suffisamment grave (Ce, 22 novembre 1961, Isnardon).

En outre, sous certaines conditions d’urgence et d’atteinte au bon ordre à la salubrité, à la tranquillité et à la sécurité publique, le préfet de département peut par arrêté motivé réquisitionner tout personnel municipal nécessaire d’une ou plusieurs communes pour assurer la continuité du service public. Cette mesure reste en vigueur tant que l’atteinte n’a pas pris fin. Cette mesure est expressément prévue par les dispositions de l’article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT).

En effet celui-ci dispose que : « (…) en cas d’urgence, lorsque l’atteinte constatée ou prévisible au bon ordre, à la salubrité, à la tranquillité et à la sécurité publiques l’exige et que les moyens dont dispose le préfet ne permettent plus de poursuivre les objectifs pour lesquels il détient des pouvoirs de police, celui-ci peut, par arrêté motivé, pour toutes les communes du département ou plusieurs ou une seule d’entre elles, réquisitionner tout bien ou service, requérir toute personne nécessaire au fonctionnement de ce service ou à l’usage de ce bien et prescrire toute mesure utile jusqu’à ce que l’atteinte à l’ordre public ait pris fin ou que les conditions de son maintien soient assurées. »

La mise en œuvre du dispositif d’encadrement du droit de grève

Le nouvel article 7-2 de la loi du 26 janvier 1984, précitée, qui est d’application immédiate, prévoit que les autorités territoriales des collectivités territoriales et établissements publics locaux (maires, présidents de conseil départements, régional, d’établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), … et les organisations syndicales qui disposent d’au moins un siège dans les instances au sein desquelles s’exerce la participation des fonctionnaires (comités techniques, commissions administratives paritaires, comités d’hygiène de sécurité et des conditions de travail, …) peuvent engager des négociations en vue de la signature d’un accord visant à assurer la continuité des services publics cités ci-dessus (petite enfance, transports publics de personnes, …).


Cet accord doit déterminer, afin de garantir la continuité du service public, les fonctions et le nombre d’agents indispensables ainsi que les conditions dans lesquelles, en cas de perturbation prévisible de ces services, l’organisation du travail est adaptée et les agents présents au sein du service sont affectés.

Cet accord, s’il est signé par les parties, doit ensuite être approuvé par l’assemblée délibérante.

A défaut de conclusion d’accord dans un délai de douze mois après le début des négociations, les services, les fonctions et le nombre d’agents indispensables afin de garantir la continuité du service public sont déterminés par délibération de l’organe délibérant.

Les obligations des agents grévistes des services encadrés

Dans le cas où un préavis de grève a été déposé dans les conditions prévues à l’article L. 2512-2 du code du travail (soit un dépôt de préavis par une organisation syndicale, cinq jours francs avant le début du mouvement de grève) et en vue de l’organisation du service public et de l’information des usagers, les agents des services mentionnés ci-dessus doivent  informer, au plus tard quarante-huit heures avant de participer à la grève, comprenant au moins un jour ouvré, l’autorité territoriale ou la personne désignée par elle, de leur intention d’y participer. Les informations issues de ces déclarations individuelles ne peuvent être utilisées que pour l’organisation du service durant la grève et sont couvertes par le secret professionnel. Leur utilisation à d’autres fins ou leur communication à toute personne autre que celles désignées par l’autorité territoriale comme étant chargées de l’organisation du service est passible des peines prévues à l’article 226-13 du code pénal.

Cette disposition prévoit que : « La révélation d’une information à caractère secret par une personne qui en est dépositaire soit par état ou par profession, soit en raison d’une fonction ou d’une mission temporaire, est punie d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende. »

Par ailleurs, l’agent qui aurait déclaré son intention de participer à la grève et qui renonce à y prendre part doit en informer l’autorité territoriale au plus tard vingt-quatre heures avant l’heure prévue de sa participation afin que celle-ci puisse l’affecter.

En outre, l’agent qui participe à la grève et qui décide de reprendre son service doit en informer l’autorité territoriale au plus tard vingt-quatre heures avant l’heure de sa reprise afin que l’autorité puisse également l’affecter.

Toutefois, l’obligation d’information précitée n’est pas requise lorsque la grève n’a pas lieu ou lorsque la reprise de service est consécutive à la fin de la grève.

Lorsque l’exercice du droit de grève en cours de service peut entraîner un risque de désordre manifeste dans l’exécution du service, l’autorité territoriale peut imposer aux agents ayant déclaré leur intention de participer à la grève d’exercer leur droit dès leur prise de service et jusqu’à son terme. Ce dispositif vise à empêcher les grèves dites « perlées ».

Enfin, la loi prévoit qu’est passible d’une sanction disciplinaire l’agent qui n’a pas informé son employeur de son intention de participer à la grève ou qui n’a pas exercé son droit de grève dès sa prise de service, dans les conditions prévues ci-dessus. Cette sanction disciplinaire peut également être prise à l’encontre de l’agent qui, de façon répétée, n’a pas informé son employeur de son intention de renoncer à participer à la grève ou de reprendre son service.

La validation de l’encadrement du droit de grève encadré par le Conseil constitutionnel

Saisi par des parlementaires d’opposition, le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2019-790 DC du 1er août 2019 a jugé que le législateur avait suffisamment délimité le champ des services publics soumis à ce nouveau régime.

Il a en outre relevé que l’obligation de déclaration préalable de participation à la grève, qui ne saurait être étendue à l’ensemble des agents, n’est opposable qu’aux seuls agents participant directement à l’exécution des services publics et qualifiés d’« indispensables » à la continuité du service public dans l’accord prévu par l’article 7-2 précité ou dans la délibération de la collectivité territoriale ou de l’établissement public local. Une telle obligation n’interdit pas à un de ces agents de rejoindre un mouvement de grève déjà engagé et auquel il n’avait pas initialement l’intention de participer, ou auquel il aurait cessé de participer, dès lors qu’il en informe l’autorité territoriale au plus tard quarante-huit heures à l’avance.

Le Conseil constitutionnel a précisé que la restriction apportée aux conditions d’exercice du droit de grève, à raison de la possibilité donnée à l’autorité territoriale d’imposer aux agents en cause d’exercer leur droit de grève dès leur prise de service et jusqu’au terme de ce dernier, n’oblige pas l’agent qui souhaite cesser son travail à le faire dès sa première prise de service postérieure au déclenchement de la grève.

Enfin, les sanctions disciplinaires prévues par les dispositions contestées sont, selon le Conseil constitutionnel uniquement destinées à réprimer l’inobservation des obligations de déclaration préalable et d’exercice du droit de grève dès la prise de service, dont la méconnaissance ne confère pas à l’exercice du droit de grève un caractère illicite.

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