Les modalités de recrutement sur les emplois fonctionnels de direction générale des collectivités et des établissements publics territoriaux

Le recrutement sur emplois fonctionnels (directeur général, directeur général adjoint, directeur général des services techniques –DG, DGA, DGST) est fixé par les dispositions de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale. En principe, il ne peut être réalisé que par détachement de fonctionnaires en activité (article 53 de la loi). Cependant, à titre dérogatoire, la loi permet, s’agissant de certains emplois fonctionnels, de recourir à des contractuels de droit public (possibilité prévue à l’article 47).

Les modalités de recrutement sur les emplois fonctionnels de direction générale des collectivités et des établissements publics territoriaux

La déclaration de vacance d’emploi préalable au recrutement

L’article 41 de la loi du 26 janvier 1984, précitée, dispose que : « Lorsqu’un emploi permanent est créé ou devient vacant, l’autorité territoriale en informe le centre de gestion compétent qui assure la publicité de cette création ou de cette vacance, à l’exception des emplois susceptibles d’être pourvus exclusivement par voie d’avancement de grade.

Les vacances d’emploi doivent préciser le motif de la vacance et comportent une description du poste à pourvoir.

L’autorité territoriale pourvoit l’emploi créé ou vacant en nommant l’un des candidats inscrits sur une liste d’aptitude établie en application de l’article 44 ou l’un des fonctionnaires qui s’est déclaré candidat par voie de mutation, de détachement, d’intégration directe ou, le cas échéant et dans les conditions fixées par chaque statut particulier, par voie de promotion interne et d’avancement de grade.

Les centres de gestion et le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) rendent accessibles les créations ou vacances mentionnées à l’alinéa précédent dans un espace numérique commun aux administrations mentionnées à l’article 2 du titre Ier du statut général des fonctionnaires. ».

Ces dispositions s’appliquent aux emplois fonctionnels, y compris en cas de recrutement d’un contractuel (dans les cas prévus à l’article 47, précité) et lorsqu’il s’agit d’un renouvellement de détachement ou de contrat.

Le détachement sur un emploi fonctionnel 

Le détachement est le seul mode d’occupation de l’emploi fonctionnel par un fonctionnaire.

Il peut intervenir :

  • d’une collectivité ou d’un établissement à un autre, avec retour à la collectivité ou à l’établissement d’origine à l’issue du détachement ;
  • ou à l’intérieur de la même collectivité ou établissement, soit lorsque l’agent y occupait antérieurement un emploi correspondant à son grade, soit lorsqu’il y est recruté par mutation préalable au détachement.

En outre l’article 4 du décret n° 87-1101 du 30 décembre 1987, portant dispositions statutaires particulières à certains emplois administratifs de direction des collectivités territoriales et des établissements publics locaux assimilés, dispose que « le fonctionnaire recruté dans un cadre d’emplois en vue d’occuper [un emploi fonctionnel], est détaché dans cet emploi à l’issue du stage prévu par le statut particulier du cadre d’emplois» Toutefois, l’article 66 de la loi du 26 janvier 1984, modifié par la loi n° 2019-828 du 6 août 2019, dite de « transformation de la fonction publique » prévoit :« Lorsque le fonctionnaire est détaché dans un cadre d’emplois ou un emploi, qu’il bénéficie d’une promotion interne en application de l’article 39 de la présente loi et que la titularisation dans le cadre d’emplois où il a été promu est subordonnée à l’accomplissement préalable d’un stage, il peut être maintenu en détachement pour la durée d’accomplissement du stage probatoire en vue de sa titularisation dans son nouveau cadre d’emplois dès lors que le détachement aurait pu légalement intervenir s’il avait été titularisé dans ce nouveau cadre d’emplois. » Il s’agit donc d’une possibilité de double détachement.

Le Conseil d’État précise que la déclaration de vacance d’emploi, prévue à l’article 41 de la loi du 26 janvier 1984, précitée, s’applique au recrutement sur emploi fonctionnel qu’il s’agisse d’un recrutement d’un fonctionnaire ayant muté préalablement à son détachement sur emploi fonctionnel ou d’un détachement directement sur un emploi fonctionnel (CE, 30 novembre 2011, req.  n° 322639).

Les correspondances entre grades et emplois administratifs fonctionnels 

Ce sont les articles 6 et 7 du décret n° 87-1101 du 30 décembre 1987, précité qui définissent les correspondances entre grades et emplois administratifs de direction.

Ainsi, l’article 6 prévoit que seuls les administrateurs territoriaux, les conservateurs territoriaux du patrimoine, les conservateurs territoriaux de bibliothèques et les fonctionnaires titulaires d’un emploi ou appartenant à un corps ou à un cadre d’emplois dont l’indice terminal est au moins égal à la hors-échelle B (par exemple dans la fonction publique territoriale : les médecins territoriaux, les médecins et pharmaciens de sapeurs‐ pompiers professionnels) peuvent être détachés dans un emploi de :

  1. Directeur général des services d’une commune de plus de 40 000 habitants ;
  2. Directeur général adjoint des services d’une commune de plus de 150 000 habitants ;
  3. Directeur général des services des départements ;
  4. Directeur général adjoint des services des départements ;
  5. Directeur général des services des régions ;
  6. Directeur général adjoint des services des régions ;

Toutefois, les fonctionnaires appartenant au corps des ingénieurs hospitaliers ne peuvent bénéficier de ces dispositions que s’ils sont titulaires au moins du grade d’ingénieur hospitalier en chef de 1re catégorie.

En outre, les attachés territoriaux hors classe et les fonctionnaires titulaires d’un grade dont l’indice terminal est au moins égal à l’indice brut 999 peuvent être détachés dans un emploi de :

  1. Directeur général des services d’une commune de 40 000 à 80 000 habitants ;
  2. Directeur général adjoint des communes de 150 000 à 400 000 habitants ;
  3. Directeur général adjoint des services des départements jusqu’à 900 000 habitants ;
  4. Directeur général adjoint des services des régions jusqu’à 2 000 000 d’habitants.

En outre l’article 7 indique seuls les fonctionnaires de catégorie A peuvent être détachés dans un emploi de :

  1. Directeur général des services d’une commune de 2 000 à 40 000 habitants ;
  2. Directeur général adjoint des services d’une commune de 10 000 à 150 000 habitants.

Les correspondances entre grades et emplois techniques fonctionnels 

Les articles 5 à 7 du décret n° 90-128 du 9 février 1990, portant dispositions statutaires particulières aux emplois de directeur général et directeur des services techniques des communes et de directeur général des services techniques des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, déterminent quels sont les fonctionnaires qui peuvent accéder, par voie de détachement, aux emplois techniques de direction. Le détachement dans ces emplois est réservé à des fonctionnaires issus d’un corps ou d’un cadre d’emplois technique.

Ainsi, peuvent être détachés dans un emploi de directeur général services techniques (DGST) des communes et des EPCI à fiscalité propre de plus de 80 000 habitants (article 5) :

  • les fonctionnaires titulaires du grade d’ingénieur territorial en chef
  • les fonctionnaires titulaires d’un grade relevant d’un corps doté d’un indice brut terminal au moins égal à la hors échelle B et ayant statutairement vocation à occuper les fonctions mentionnées à l’article 2 du statut particulier du cadre d’emplois des ingénieurs territoriaux.

Peuvent être détachés dans un emploi de DGST des communes et des EPCI à fiscalité propre de 40 000 à 80 000 habitants (article 6) :

  • les fonctionnaires titulaires du grade d’ingénieur territorial principal ou d’ingénieur territorial en chef ;
  • les fonctionnaires titulaires d’un grade doté d’un indice brut terminal au moins égal à 966 et ayant statutairement vocation à exercer les fonctions mentionnées à l’article 2 du statut particulier des ingénieurs territoriaux

Peuvent être détachés dans un emploi de directeur des services techniques (DST) des communes et de DGST des EPCI à fiscalité propre de 10 000 à 40 000 habitants (article 7) :

  • les fonctionnaires ayant le grade d’ingénieur territorial ou d’ingénieur territorial principal ;
  • les fonctionnaires titulaires d’un grade doté d’un indice brut terminal au moins égal à 750 et ayant statutairement vocation à exerçant les fonctions mentionnées à l’article 2 du statut particulier des ingénieurs territoriaux.

En outre, seuls les fonctionnaires ayant le grade d’ingénieur ou d’ingénieur principal du cadre d’emplois des ingénieurs territoriaux ainsi que les fonctionnaires titulaires d’un grade doté d’un indice brut terminal au moins égal à 750 et ayant statutairement vocation à exercer les fonctions mentionnées à l’article 2 du décret portant statut particulier du cadre d’emplois des ingénieurs territoriaux peuvent être détachés sur un emploi de DST des communes et de DGST des EPCI à fiscalité propre de 10 000 à 20 000 habitants (article 7-1).

Les emplois fonctionnels ouverts aux agents contractuels

S’agissant de certains emplois fonctionnels peut être recrutée toute personne, extérieure ou non à la fonction publique, remplissant les conditions de niveau exigées. Si le candidat retenu est un fonctionnaire, il doit au préalable avoir été mis en position de disponibilité par sa collectivité ou établissement d’origine. Ce recrutement direct ne représente qu’une faculté pour l’autorité territoriale, qui demeure libre de pourvoir l’emploi par détachement d’un fonctionnaire habilité à y prétendre.

L’article 47 de la loi du 26 janvier 1984, précitée, modifié par la loi du 6 août 2019, précitée, prévoit désormais expressément que le contrat est conclu pour une durée déterminée et qu’il ne peut être reconduit en contrat à durée indéterminée. En outre, l’accès à un tel emploi ne peut pas entraîner la titularisation de l’agent dans un grade. Ces dispositions entrent en vigueur au lendemain de la publication du décret d’application de l’article 15 de la loi du 6 août 2019, précitée.

L’article 47 de la loi du 26 janvier 1984 et l’article 2 du décret n° 88-545 du 6 mai 1988 (relatif au recrutement direct dans certains emplois de la fonction publique territoriale, en application de l’article 47 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale) en fixent la liste. Il s’agit des emplois de :

  • directeur général et directeur général adjoint des services des départements et des régions ;
  • directeur général des services et directeur général des services techniques des communes de plus de 80 000 habitants et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 80 000 habitants ;
  • directeur général adjoint des services des communes de plus de 150 000 habitants et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 150 000 habitants ;
  • directeur des établissements publics suivants :
    • CNFPT ;
    • centres interdépartementaux de gestion de la petite et de la grande couronne d’Ile-de-France ;
    • métropoles, établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris, communautés urbaines, communautés d’agglomération, communautés de communes, syndicats d’agglomération nouvelle et communautés d’agglomération nouvelle dont la somme des populations des communes regroupées est supérieure à 80 000 habitants ;
    • caisses de crédit municipal ayant le statut d’établissement public industriel et commercial ou habilitées à exercer les opérations de crédit mentionnées au 2ème alinéa de l’article 1er du décret n° 55-622 du 20 mai 1955 ;
    • syndicats intercommunaux et syndicats mixtes composés exclusivement de collectivités territoriales ou de groupements de collectivités et assimilables à une commune de plus de 80 000 habitants au regard de leurs compétences, de l’importance de leur budget, du nombre et de la qualification des agents à encadrer ;
    • centres communaux et intercommunaux d’action sociale, sous réserve que l’importance de leur budget de fonctionnement et le nombre et la qualification des agents à encadrer permettent de les assimiler à des communes de plus de 80 000 habitants.

Cependant, au lendemain de la publication du décret d’application de l’article 15 de la loi du 6 août 2019, précitée, la liste des emplois concernés sera élargie (le seuil démographique au-delà duquel il sera possible de recruter directement des agents contractuels est abaissé à 40 000 habitants). A ce jour ce décret n’a pas été publié. Ces emplois ouverts seront ceux de :

  • directeur général des services et directeur général adjoint des services des départements et des régions ou des collectivités exerçant les compétences des départements ou des régions ;
  • directeur général des services, directeur général adjoint des services et directeur général des services techniques des communes de plus de 40 000 habitants et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 40 000 habitants ;
  • directeur général des établissements publics dont la liste est fixée par l’article 2 du décret du 6 mai 1988 qui sera modifié en conséquence.

Les conditions de recrutement direct sur les emplois fonctionnels 

Le décret n° 88-545 du 6 mai 1988, précité, précise que les personnes recrutées selon cette procédure doivent remplir l’une ou l’autre de ces deux conditions :

  • soit être titulaires d’un diplôme national sanctionnant une formation d’une durée totale au moins égale à cinq années d’études supérieures après le baccalauréat ou d’un titre ou diplôme reconnu équivalent ;
  • soit avoir effectivement exercé pendant cinq ans des fonctions du niveau de la catégorie A dans un établissement ou une administration publics ou avoir eu pendant la même durée la qualité de cadre au sens de la convention collective de travail dont elles relevaient.

En outre, l’article 47 de la loi du 26 janvier 1984, modifié par la loi du 6 août 2019, précitée prévoit qu’un décret précisera les modalités de sélection des candidats aux emplois autres que ceux de directeur général des services permettant de garantir l’égal accès aux emplois publics.

La procédure à suivre en cas de renouvellement du contrat d’un emploi fonctionnel pourvu par recrutement direct 

Le renouvellement d’un contrat d’un agent recruté au titre de l’article 47 obéit aux mêmes règles que celles applicable au primo recrutement. Il convient, notamment de déclarer l’emploi vacant conformément aux dispositions de l’article 41 de la loi du 26 janvier 1984, précitée.

A noter que la loi du 6 août 2019, précitée, modifiant l’article 32 de la loi du 13 juillet 1983, précitée, prévoit qu’à  « l’exception (…) des emplois de directeur général des services mentionnés aux 1° et 2° de l’article 47 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée [DGS des régions, des départements et des communes et EPCI à fiscalité propre de plus de 40 000 habitants  (…) , le recrutement d’agents contractuels pour pourvoir des emplois permanents est prononcé à l’issue d’une procédure permettant de garantir l’égal accès aux emplois publics. Un décret en Conseil d’Etat prévoit les modalités de cette procédure, qui peuvent être adaptées au regard du niveau hiérarchique, de la nature des fonctions ou de la taille de la collectivité territoriale ou de l’établissement public ainsi que de la durée du contrat. L’autorité compétente assure la publicité de la vacance et de la création de ces emplois. »

Toutefois, le Conseil constitutionnel saisi, avant sa promulgation, par des parlementaires d’opposition, de la loi dite de transformation de la fonction publique, a indiqué dans sa décision du 1er août 2019 (n° 2019-790 DC) qu’il « appartient aux autorités compétentes, sous le contrôle du juge, de fonder leur décision de nomination sur la capacité des intéressés à remplir leur mission, y compris pour les emplois pour lesquels la procédure mentionnée [ ci-dessus, à savoir les emplois de DGS et DGA des régions, et départements et DGS, DGA et DGST des communes et EPCI à fiscalité propre de plus de 40 000 habitants, recrutés au titre de l’article 47, précité ]ne s’applique pas. »

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