Réforme des retraites, acte II

Dès le début de son mandat, Emmanuel Macron s’est lui-même présenté comme un président réformateur, déterminé à mener à bien les « grands projets » de son programme. Plan hôpital, plan pauvreté, retraites, réforme de la SNCF, révision de la Constitution, ordonnances travail etc., autant de sujets « sensibles » difficiles à engager. A cette époque, déjà, la réforme des retraites, qui vise à instaurer un système universel de retraite par répartition et par points en lieu et place de la quarantaine de régimes existants, est vue comme le chantier le plus compliqué politiquement pour le président de la République. En effet, il s’agit d’une mesure qui devrait impacter tous les français, sur un thème qui les concerne directement, qui les préoccupe et qui leur parle, contrairement à d’autres réformes plus catégorielles (SNCF, ordonnances travail) ou très - voire trop - techniques (réforme constitutionnelle par exemple). Si on ajoute à cela la forte instabilité économique et sociale qui secoue notre pays, on obtient un cocktail explosif potentiellement très risqué pour le gouvernement...

Reforme des retraites acte 2
La réforme des retraites reste l'un des objectifs majeurs du gouvernement, malgré la crise sanitaire exceptionnelle en cours.

Malgré cela, l’exécutif semble déterminé à mener à terme ce projet, coûte que coûte. Le changement de gouvernement et le départ d’Edouard Philippe, intervenu juste avant l’été, n’y a rien changé. A peine nommé, le nouveau premier ministre Jean Castex s’est empressé de réaffirmer « la nécessité » de mettre en œuvre la réforme : « la crise que nous traversons nous invite plus que jamais à poursuivre nos objectifs vers un système plus juste et plus équitable […] »1.

Ce positionnement est, du reste, cohérent avec la création récente du fonds de relance européen pour faire face aux conséquences économiques de la crise (750 milliards d’euros de subventions et de prêt). En effet, sous la pression des pays dit « frugaux », Pays-Bas en tête, il a été convenu que le déblocage des fonds serait conditionné « au respect satisfaisant des objectifs intermédiaires et finaux » qui doivent être inscrits dans les « plans nationaux pour la reprise et la résilience », élaborés par les États membres. Ces plans seront contraints par une série de priorités déterminées au niveau du Conseil européen dont le « renforcement du potentiel de croissance, de la création d’emplois et de la résilience économique et sociale »2. Or, la résilience de notre modèle social passe par sa capacité de résistance aux« chocs », sa capacité à se reconstruire, sa capacité s’adapter ainsi que sa capacité à maintenir son intégrité et son équilibre financier. Autrement dit, pour bénéficier de l’aide européenne, il faudra engager (ou poursuivre) les réformes économiques et sociales dans les pays concernés.

Cela tombe bien, le système de retraite français avait déjà été pointé du doigt par la Commission européenne début 2018 : « la situation financière du système de retraite se détériore à moyen terme » en France, alors même le niveau de dépenses (14 points de PIB) qui y est consacré est l’un des plus élevés de l’UE. L’annonce d’une réforme systémique avait donc été accueillie très favorablement en ce qu’elle devait permettre « d’uniformiser progressivement les règles des différents régimes de retraite pour renforcer l’équité et la soutenabilité de ces régimes »3. Le projet de système universel de retraite résulterait donc aujourd’hui autant d’une volonté du gouvernement que d’une nécessité. « C’est une condition clé de la capacité de la France à être compétitive » rappelait encore récemment dans une interview le ministre chargé du Commerce extérieur et de l’Attractivité, Franck Riester.

Reste à savoir cependant ce qu’il restera du projet de loi actuellement en cours d’examen au Parlement (procédure interrompue depuis le 4 mars à cause de la crise sanitaire). Beaucoup de choses devraient évoluer dans les prochaines semaines, tant sur le contenu du texte que sur la méthode ou le calendrier.

Échaudé par les deux dernières années de concertation et les profondes divergences exprimées au sein de la société, le gouvernement semble désormais vouloir traiter distinctement la question du financement de la réforme systémique. C’est ce qui ressort des dernières déclarations du Premier ministre : « l’instauration d’un nouveau régime de retraite sera maintenue, mais nous lui appliquerons une nouvelle méthode en distinguant le caractère structurel de la réforme ».

Une nécessité, la réforme « financière »

Objectif : résorber le déficit du système de retraite.

Initialement estimé à une dizaine de milliards d’euros en 2020, le déficit a été largement revu à la hausse (environ 30 milliards d’euros) par le Conseil d’orientation des retraites en juin dernier, conséquence directe de la crise économique consécutive à la Covid-19.

Dans un premier temps, des mesures paramétriques seraient prises d’ici la fin de l’année 2020 pour remettre le système à l’équilibre. Sont notamment évoquées des mesures consistant à augmenter la durée du travail : report de l’âge de départ, allongement de la durée d’assurance voire durcissement des conditions de départ anticipé au titre des carrières longues. Il n’est pas non plus exclu d’agir sur le niveau des retraites via une « moindre revalorisation » (néanmoins cette mesure ne devrait pas permettre de faire beaucoup d’économies puisque les pensions sont indexées sur l’inflation, dont le niveau est directement impacté par le contexte économique…).

Le gouvernement pourrait également s’inspirer d’autres mesures prises par des pays voisins. Par exemple, le Danemark s’apprête à voter l’ouverture de droits anticipés à la retraite « pour ceux qui ont payé leurs impôts tout au long de leur vie professionnelle et ont fait certains des travaux les plus difficiles »4. Estimé à environ 400 millions d’euros, la mesure serait financée par de nouvelles taxes à la charge des banques, des fonds de pension et des investisseurs les plus aisés du pays. Néanmoins cela ne semble pas être une option envisagée à ce stade.

Les partenaires sociaux doivent être réunis à la rentrée pour évoquer les pistes envisagées. Il s’agira tout d’abord de quantifier précisément les déficits « en distinguant ce qui est structurel et ce qui vient de la crise. Nous prendrons les décisions qui s’imposent pour la sauvegarde de notre régime de protection sociale », a précisé Jean Castex. Le Conseil d’orientation des retraites vient d’être saisi pour déterminer les raisons précises de ce déficit5.

Une promesse de campagne, la réforme « systémique »

Objectif : mise en place de la retraite universelle par répartition et par points

La « véritable » réforme n’interviendrait que dans un second temps – les discussions ne devraient pas reprendre avant 2021 – purgée de toutes mesures d’économies (dont la « fameuse » mesure d’âge) pour éviter une trop forte contestation. La retraite universelle pourrait ainsi voir le jour, mais avec des aménagements notables par rapport au projet initial.

Ainsi par exemple, son application pourrait être limitée aux nouveaux entrants sur le marché du travail, c’est-à-dire les français qui auraient 18 ans au moment de l’entrée en vigueur de la réforme. De cette manière, on exonère l’ensemble des français en activité, c’est la clause de « grand-père » généralisée. Cette solution de repli aurait un double avantage : rendre la réforme plus acceptable socialement, et éviter la mise en place de mesures transitoires complexes et peu lisibles.

Autre piste, instaurer un système de retraite par répartition à deux étages : un premier étage qui constituerait la retraite universelle par points, identique pour tous, sur une rémunération limitée à un plafond de sécurité sociale (sur le modèle actuel du régime général de sécurité sociale). En complément, le maintien de 3 grands régimes complémentaires spécifiques avec leurs règles propres : salariés du privé, fonctionnaires et travailleurs indépendants. Avec cette nouvelle architecture, le gouvernement pourrait répondre aux critiques de l’uniformisation du système de retraite sans pour autant renoncer à la retraite universelle.

Une certitude, la fin des régimes spéciaux

C’était la volonté d’Emmanuel Macron, elle a été réaffirmée par Jean Castex lors de son discours du 15 juillet dernier : « (la réforme) implique clairement la disparition à terme des régimes spéciaux tout en prenant pleinement en considération la situation des bénéficiaires actuels de ces régimes ». Autrement dit, une extinction probablement très progressive des régimes dits catégoriels, dont les plus emblématiques restent les régimes SCNF et RATP.

Contenu aménagé en dissociant la question du financement, méthode davantage inclusive avec les partenaires sociaux, calendrier desserré… Le gouvernement semble vouloir faire des concessions, tant sur le fond que sur la forme, pour « sauver » sa réforme. Quitte à la vider de son contenu ?

Pas sûr que cela suffise à calmer des organisations syndicales globalement défavorables au projet. Emmanuel Macron le sait, entre un président réformiste et un président réformateur, il y a un fossé bien difficile à franchir.

Une chose est certaine, on n’a pas fini d’entendre parler de retraite !


Références

  1. Discours de politique général du Premier ministre Jean Castex, 15 juillet 2020
  2. https://www.consilium.europa.eu/media/45125/210720-euco-final-conclusions-fr.pdf
  3. RECOMMANDATIONS DU CONSEIL EUROPEEN du 13 juillet 2018 concernant le programme national de réforme de la France pour 2018
  4. https://www.lefigaro.fr/conjoncture/retraites-le-danemark-veut-taxer-les-plus-riches-et-les-banques-20200821
  5. Jean Castex a commandé, le 27 août dernier au Conseil d’orientation des retraites, un rapport sur la situation financière des retraites avec un premier point d’étape fin septembre.

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