Fonction publique : les règles relatives à la prise de congés annuels différée

Les dispositions de l’article 7 de la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003, relative à certains aspects de l'aménagement du temps de travail prévoient que les États membres doivent adopter les mesures nécessaires pour que tout travailleur (ou agent public) bénéficie d’un congé annuel payé d’au moins quatre semaines et que cette période minimale de congé ne puisse être remplacée par une indemnité financière, sauf en cas de fin de relation de travail.

Les règles relatives à la prise de congés annuels différée

Report des congés annuels ou indemnisation

Dans ce cadre, la jurisprudence européenne a précisé les modalités de report et de versement d’une indemnité compensatrice des congés annuels non pris en cas de fin de relation de travail (1) et notamment en cas d’impossibilité pour l’agent de reprendre ses fonctions à l’issue d’un congé de longue maladie ou de longue durée (2) ; de mise à la retraite pour invalidité (3) ; ou même en cas de décès de l’agent (4). Le montant de l’indemnité compensatrice doit alors correspondre à la rémunération que l’intéressé aurait perçue s’il avait pu prendre son congé annuel (5). Bien entendu il ne peut être tenu compte des éventuelles primes et indemnités liées à l’organisation du cycle de travail ainsi que des indemnités représentatives de frais (heures supplémentaires, jury, mission, …) pour la détermination du montant de l’indemnité.

Les États membres demeurent néanmoins libres de prévoir ou non un droit de report ou à indemnité financière des jours de congé annuel payé excédant la période minimale de quatre semaines (6).

La réglementation nationale en vigueur dans les trois versants de la fonction publique (7) n’a pas évolué sur la question du droit à report ou, en fin de relation de travail, à indemnisation des congés annuels non pris.

L’absence de règles de droit interne n’empêche pas l’application de la directive européenne du 4 novembre 2003

Il résulte du principe de primauté du droit européen sur les normes de droit interne (8), qui s’impose à l’ensemble des autorités nationales, que l’administration chargée d’appliquer les dispositions d’une directive est tenue d’en assurer le plein effet en laissant inappliquée, de sa propre autorité, toute disposition nationale contraire. Ainsi, aucune disposition législative ou réglementaire ne prévoit ni le report ni le versement d’une indemnité compensatrice lorsque le fonctionnaire n’a pas pris ses congés annuels car l’article 7 de la directive 2003/88/CE, précitée, est d’effet direct (9) et s’impose ainsi aux citoyens européens, sans qu’il ne soit nécessaire pour les États membres de le retranscrire dans des actes juridiques nationaux (10).

En outre, le Conseil d’État s’est également inscrit dans la jurisprudence européenne en considérant que le droit au report des congés non pris s’exerce, en l’absence de dispositions nationales, dans la limite des quatre semaines, prévue par l’article 7 de la directive 2003/88/CE précitée et sur une période maximale de 15 mois après le terme de l’année de référence (11).

Vers une réglementation interne pour transposer la directive dans le droit de la fonction publique

Néanmoins, précise le ministère chargé de la Fonction publique (12) une transposition explicite des règles issues de la jurisprudence européenne par une disposition de droit interne permettrait de renforcer la lisibilité des règles de report et d’indemnisation des congés non pris et de faciliter leur gestion par les agents publics et les administrations gestionnaires. C’est pourquoi, un projet de décret portant modification de la réglementation relative au report et à l’indemnisation des congés annuels non pris par les agents de la fonction publique hospitalière est en cours d’élaboration. Il est également prévu que les décrets relatifs aux congés annuels des fonctionnaires de l’État et des fonctionnaires territoriaux soient modifiés pour tenir compte des dispositions de la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003, sans toutefois que les modalités en soient précisément arrêtées à ce jour.

Dans cette attente, confirme la même réponse ministérielle, l’administration a l’obligation d’écarter tout texte interne contraire aux dispositions de ladite directive et est tenus d’autoriser le report des congés annuels non pris en raison d’un congé de maladie ou de longue durée, dans la limite de 20 jours par année civile et sur une période maximale de 15 mois et de procéder, le cas échéant, à leur indemnisation conformément à la jurisprudence précitée.

Les modalités d’application concrètes

La circulaire du ministre de l’Intérieur datée du 8 juillet 2011 (13) précise qu’il appartient à l’employeur public d’accorder automatiquement le report des congés annuels non pris pour cause de maladie. Ainsi, les agents publics qui n’ont pu prendre leurs congés annuels pour cause de maladie peuvent reporter ces congés annuels non pris, dans les conditions fixées par la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne (voir note 2) et la jurisprudence administrative (14).

Toutefois, le juge communautaire estime d’une part, qu’une demande présentée au-delà d’une période de 15 mois qui suit l’année au titre de laquelle les droits à congés ont été ouverts peut être rejetée par l’employeur ; et, d’autre part, que le report doit s’exercer dans la limite d’un congé annuel de quatre semaines. Le respect de ces conditions s’impose à tous les employeurs et agents publics.

La prise des congés annuels reportés est soumise, comme toute demande de congés, à l’accord de l’employeur. Un employeur public peut, ainsi, fixer le calendrier des congés dans l’intérêt du service. Ainsi, la réglementation relative aux congés annuels des fonctionnaires (voir note 7) dispose que le calendrier des congés annuels est fixé, par l’administration, après consultation des fonctionnaires intéressés, compte tenu des fractionnements et échelonnements de congés que l’intérêt du service peut rendre nécessaires.

C’est ce que confirme la jurisprudence administrative française : d’une part, les dates de ces congés restent soumises à l’accord exprès du chef de service (15) ; et d’autre part, que tout refus de congé doit se fonder sur les nécessités de service (16). En outre, l’exercice effectif des droits à congé est subordonné à une demande de la part de l’agent, le Conseil d’État rappelant qu’aucune disposition n’autorise une autorité hiérarchique à placer d’office un agent en congé annuel (17). Par ailleurs, le juge administratif a admis que l’administration est en droit d’aménager, dans l’intérêt du service, la période durant laquelle les congés annuels peuvent être pris (18). Le Conseil d’État considère ainsi que l’intérêt du service peut justifier qu’un chef de service impose à ses agents un calendrier des congés (19).

L’alimentation du compte épargne temps

L’agent en congé de maladie ordinaire dispose de la possibilité d’alimenter son compte épargne-temps (CET) dans les conditions de droit commun (20). En cas de litige entre l’agent et l’autorité hiérarchique, portant sur les conditions d’alimentation du CET, l’agent peut former un recours devant l’autorité dont il relève, qui statue après consultation de la commission administrative paritaire (CAP) compétente.

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Les congés non soldés pour les agents en situation d’autorisation spéciale d’absence en raison d’une vulnérabilité face à la Covid-19

Depuis le début de la crise sanitaire, les employeurs publics ont été invités à placer, à titre dérogatoire, en autorisation spéciale d’absence (ASA) les agents vulnérables présentant un risque de développer une forme grave d’infection à la Covid-19, dès lors que leurs missions ne pouvaient être exercées en télétravail ou que l’adoption de mesures de protection renforcée n’était pas possible. La période pendant laquelle les agents concernés sont placés en ASA est assimilée à des jours de travail effectif pour la détermination des droits à congé annuel. En revanche, le temps d’absence occasionné par cette ASA ne génère pas de jours de réduction du temps de travail.

Contrairement aux agents testés positifs et placés en congé de maladie, les ASA des agents vulnérables ne peuvent pas être assimilées à des périodes de maladie. En conséquence, ces agents ne peuvent pas bénéficier :

  • des dispositifs de report des congés annuels non pris pour cause de maladie ;
  • ni de l’indemnité financière pouvant être accordée aux agents n’ayant pas pu prendre leurs congés en raison d’absences pour maladie, dans les conditions fixées par la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne (voir note 2) et par la jurisprudence administrative française (voir notes 11 et 14).

Comme indiqué ci-dessus, aucun dispositif spécifique de report des jours de congés n’a été institué dans la fonction publique. En outre, le placement en ASA permet la pose des congés annuels sans que l’octroi de ces congés ne soit subordonné à la reprise effective du service par l’intéressé. Les règles de droit commun relatives aux modalités de gestion des congés sont donc applicables aux agents placés en ASA pour cause de vulnérabilité. Et, conformément à la réglementation, le congé dû pour une année de service accomplie ne peut se reporter sur l’année suivante, sauf autorisation exceptionnelle donnée par l’administration. Celle-ci peut donc autoriser, à titre dérogatoire, le report des congés annuels des agents publics vulnérables qui ont été placés en ASA pendant la crise sanitaire.

Par ailleurs, dans l’hypothèse où ces agents ne pourraient pas poser la totalité de leurs congés, ils ont la possibilité, afin de ne pas perdre le bénéfice de leurs droits à congés, d’ouvrir et d’alimenter un compte-épargne temps (CET) dans les conditions de droit commun. En application de la réglementation, le CET est alimenté par le report de jours de réduction du temps de travail (RTT) et de congés annuels, sans que le nombre de jours de congés annuels pris dans l’année puisse être inférieur à 20 et sans que le nombre total de jours inscrits sur le CET n’excède 60 (21). Dans ces circonstances, une réponse ministérielle (22) recommande de porter à la connaissance des agents concernés leur solde de congés annuels à prendre avant la fin de l’année et de les informer qu’à défaut, ces jours non pris ne pourront être reportés sur l’année suivante sauf autorisation exceptionnelle donnée par l’administration. Il importe également, précise la même réponse de leur rappeler les conditions réglementaires d’alimentation du CET.


Références :

  1. CJUE, 6 novembre 2018, affaire C-619/16 ;
  2. CJUE, 20 janvier 2009, affaires C-350/06 et C-520/06 ;
  3. CJUE, 3 mai 2012, affaire C- 337/10 ;
  4. CJUE, 12 juin 2014, affaire C-118/13 ;
  5. CJUE, 20 janvier 2009, précité et CJUE, 16 mars 2006, affaires C-131/04 et C-257/04 ;
  6. CJUE, 19 novembre 2019, affaires C-609/17 et C-610/17 ;
  7. Les décrets concernés sont : le décret n° 84-972 du 26 octobre 1984, relatif aux congés annuels des fonctionnaires de l’Etat ; le décret n° 85-1250 du 26 novembre 1985, relatif aux congés annuels des fonctionnaires territoriaux ; et le décret n° 2002-8 du 4 janvier 2002, relatif aux congés annuels des agents des établissements mentionnés à l’article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière ;
  8. CJUE, 15 juillet 1964, affaire C-6/64 ;
  9. CJUE, 24 janvier 2012, affaire C-282/10 ;
  10. CJUE, 5 février 1963, affaire C-26/62 ;
  11. CE, 26 avril 2017, requête n° 406009 ;
  12. Réponse ministérielle à la question n° 32557, publiée au JO AN du 3 mai 2022 ;
  13. Circulaire NOR COTB1117639C ;
  14. CE, 14 juin 2017, requête n° 391131 ;
  15. CAA Bordeaux, 6 novembre 2003, requête n° 99BX02762 ;
  16. CAA Nantes, 25 avril 2013, requête n° 12NT00320 ;
  17. CE, 25 juin 2014, requête n° 354376 ;
  18. CAA Bordeaux, 13 juillet 2000, requête n° 96BX01489 ;
  19. CE, 14 octobre 2015, requête n° 387347 ;
  20. Réponse ministérielle à la question écrite n° 07811, publiée au JO Sénat du 21 février 2019 ;
  21. A titre dérogatoire, le nombre de jours inscrits, au titre de l’année 2020, sur un CET peut conduire à un dépassement de ce plafond de 60 jours, dans la limite de 10 jours
  22. Réponse ministérielle à la question écrite n° 23172, publiée au JO Sénat du 28 avril 2022.

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