Les nouvelles règles relatives au dialogue social au sein de la fonction publique

L’article 14 de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019, dite de transformation de la fonction publique, habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance, dans un délai de 15 mois, toute mesure relevant du domaine de la loi en matière de négociation dans la fonction publique, tant au niveau local que national.

Les nouvelles règles relatives au dialogue social au sein de la fonction publique

Cette ordonnance a pour but de favoriser, aux niveaux national et local, la conclusion d’accords négociés dans l’ensemble de la fonction publique, en :

  • définissant les autorités compétentes pour négocier et les domaines de négociation ;
  • fixant les modalités d’articulation entre les différents niveaux de négociation ainsi que les conditions dans lesquelles des accords locaux peuvent être conclus en l’absence d’accords nationaux ;
  • définissant les cas et conditions dans lesquels les accords majoritaires disposent d’une portée ou d’effets juridiques et, le cas échéant, en précisant les modalités d’appréciation du caractère majoritaire des accords, leurs conditions de conclusion et de résiliation et en déterminant les modalités d’approbation qui permettent de leur conférer un effet juridique.

C’est dans ce cadre que le Journal officiel, daté du 18 février 2021, a publié l’ordonnance n° 2021-174 du 17 février 2021, relative à la négociation et aux accords collectifs dans la fonction publique.

Ce texte vise donc à promouvoir un dialogue social de qualité et de proximité en donnant les moyens aux acteurs de terrain de trouver les solutions collectives les plus adaptées aux enjeux des territoires et des services publics. Composé de six articles, il entend, ainsi, apporter plusieurs innovations majeures visant à encourager la négociation d’accords collectifs au sein des trois versants de la fonction publique.

Un cadre de négociation plus global mais réservé aux organisations syndicales représentatives de fonctionnaires

L’article 1er de l’ordonnance, précitée, remplace l’article 8 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, portant droits et obligations des fonctionnaires par les nouveaux articles 8 bis à 8 nonies.

Les différents niveaux de négociation et leur formalisation

Le nouvel article 8 bis précise, en premier lieu, que les négociations relatives à l’évolution des rémunérations et du pouvoir d’achat des agents publics relèvent des seules organisations syndicales représentatives au seul niveau national et des autorités nationales.

En deuxième lieu, il détermine, en fonction du niveau de négociation – national, local, ou à un échelon de proximité -, les autorités compétentes et les organisations syndicales représentatives habilitées à engager des négociations. Les domaines de négociations sont fixés par l’article 8 ter (voir ci-dessous). Toutefois l’article 8 sexies de l’ordonnance précise les conditions et limites de la portée normative que peuvent revêtir les clauses réglementaires d’un accord. Ainsi, ces clauses, qui ne sont pas soumises à la consultation préalable des organismes consultatifs, ne peuvent pas porter sur des règles que la loi a chargé un décret en Conseil d’État de fixer, ni modifier des règles fixées par un décret en Conseil d’État ou y déroger.

Il prévoit, en troisième lieu, la conclusion d’accords-cadres qui peuvent être soit communs à la fonction publique de l’État, à la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitalière, ou spécifiques à l’un des trois versants de la fonction publique, ou encore concerner des négociations engagées par un département ministériel ou les établissements publics qui en relèvent. S’agissant des autres niveaux de négociation, il est possible de conclure des accords de méthode préalables à l’engagement d’une négociation.

En quatrième lieu, la détermination de l’organisme consultatif de référence permet de désigner les organisations représentatives qui siègent en son sein et qui sont habilitées à négocier. En l’absence d’organisme consultatif de référence, les conditions pour déterminer le caractère majoritaire de l’accord s’apprécient au niveau de l’organisme consultatif institué à l’échelon administratif de proximité supérieur le plus proche du périmètre des agents publics concernés par l’accord.

Ainsi, selon l’objet et le niveau des négociations mentionnées ci-dessus, les organisations syndicales représentatives sont celles qui disposent d’au moins un siège :

  • Soit au sein du Conseil commun de la fonction publique (CCFP), ou au sein des conseils supérieurs de chaque versant de la fonction publique ;
  • Soit au sein des comités sociaux placés auprès de l’autorité administrative ou territoriale compétente.

Toutefois, un accord peut être conclu à un échelon administratif inférieur ne disposant pas d’un organisme consultatif. Dans ce cas, la condition de majorité s’apprécie au niveau de l’organisme consultatif institué à l’échelon administratif de proximité supérieur le plus proche du périmètre des agents publics concernés par cet accord.

S’agissant des collectivités territoriales et de leurs établissements publics ne disposant pas d’un organisme consultatif, l’organisme consultatif de référence est le comité social territorial du centre de gestion auquel est rattaché la collectivité territoriale ou l’établissement public (comité technique jusqu’aux prochaines élections générales professionnelles de la fonction publique, prévue en décembre 2022, article 4 de la présente ordonnance).

Les engagements des autorités ayant conclu des accords

En outre, le nouvel article 8 bis précise que les accords conclus dans les domaines ouverts à la négociation peuvent comporter des dispositions édictant des mesures réglementaires ainsi que des clauses par lesquelles l’autorité administrative s’engage à entreprendre des actions déterminées n’impliquant pas l’édiction de mesures réglementaires. Dès lors que la mise en œuvre des accords implique des mesures règlementaires, l’autorité compétente doit, en outre, faire connaître le calendrier prévisionnel de l’édiction de ces mesures.

Les domaines ouverts à la négociation

L’article 8 ter fixe, en premier lieu, une liste exhaustive sur les domaines ouverts à la négociation et auxquels s’applique le nouveau régime juridique défini par l’ordonnance.

Il s’agit des domaines relatifs :

  1. Aux conditions et à l’organisation du travail, notamment aux actions de prévention dans les domaines de l’hygiène, de la sécurité et de la santé au travail ;
  2. Au temps de travail, au télétravail, à la qualité de vie au travail, aux modalités des déplacements entre le domicile et le travail ainsi qu’aux impacts de la numérisation sur l’organisation et les conditions de travail ;
  3. À l’accompagnement social des mesures de réorganisation des services ;
  4. À la mise en œuvre des actions en faveur de la lutte contre le changement climatique, de la préservation des ressources et de l’environnement et de la responsabilité sociale des organisations ;
  5. À l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes ;
  6. À la promotion de l’égalité des chances et à la reconnaissance de la diversité et la prévention des discriminations dans l’accès aux emplois et la gestion des carrières ;
  7. À l’insertion professionnelle, au maintien dans l’emploi et à l’évolution professionnelle des personnes en situation de handicap ;
  8. Au déroulement des carrières et à la promotion professionnelle ;
  9. À l’apprentissage ;
  10. À la formation professionnelle et à la formation tout au long de la vie ;
  11. À l’intéressement collectif et aux modalités de mise en œuvre de politiques indemnitaires ;
  12. À l’action sociale ;
  13. À la protection sociale complémentaire ;
  14. À l’évolution des métiers et la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences.

Ce même article 8 ter prévoit, la possibilité pour les autorités compétentes et les organisations syndicales, de conclure des accords sur des thématiques non prévues par cette liste. Ces accords ne peuvent toutefois pas comporter des clauses ayant une portée juridique.

Définition de la notion d’accord majoritaire

L’article 8 quater confirme, premièrement, la règle du caractère majoritaire d’un accord conclu. Celui-ci est réputé valide dès lors qu’il est signé par une ou par plusieurs organisations syndicales représentatives ayant recueilli, à la date de la signature de l’accord, au total au moins 50 % des suffrages exprimés en faveur des organisations habilitées à négocier lors des dernières élections professionnelles organisées au niveau auquel l’accord est négocié. Il pose, deuxièmement, le principe selon lequel l’autorité compétente pour conclure et signer un accord est celle qui est compétente pour s’engager soit à prendre les mesures réglementaires que comporte le cas échéant l’accord ou pour, soit entreprendre des actions déterminées qu’il prévoit.

Il prévoit toutefois la possibilité, lorsque l’accord contient des dispositions qui se substituent à un acte unilatéral, que l’autorité compétente pour édicter cet acte unilatéral n’en soit pas le signataire, sous réserve qu’elle en ait préalablement approuvé le contenu. Lorsque l’accord contient spécifiquement des dispositions réglementaires qui se substituent à un acte unilatéral, l’ensemble des autorités compétentes pour édicter cet acte unilatéral doivent être signataires de l’accord.

Cas pour lesquels l’accord préalable d’un ministre est nécessaire à la signature d’un accord

Le même article 8 quater organise un mécanisme d’approbation, préalable à la signature de l’accord, des ministres chargés du budget et de la fonction publique, lorsque l’accord comporte des dispositions réglementaires, portant sur les thèmes du déroulement des carrières et de la promotion professionnelle, de l’intéressement collectif et des modalités de mise en œuvre de politiques indemnitaires ainsi que de la protection sociale complémentaire.

Il introduit, en outre, la faculté pour l’autorité compétente pour signer un accord, de mandater une autre autorité pour négocier et conclure l’accord, sous réserve qu’elle en approuve les dispositions.

Lorsque l’accord comporte des dispositions réglementaires qui se substituent à celles contenues dans un acte unilatéral relevant de la compétence d’un organe collégial ou délibérant, l’autorité qui a négocié et conclu l’accord doit, par ailleurs, recueillir au préalable l’autorisation de ces autorités compétentes avant de pouvoir le signer.

Dans la fonction publique territoriale, l’article 8 quater détermine également les conditions de la négociation et les modalités de conclusion de l’accord lorsque le centre de gestion est autorisé à négocier et à conclure l’accord pour le compte des collectivités territoriales et des établissements publics ne disposant pas d’un comité social territorial (comité technique jusqu’au 1er janvier 2023). Pour ce faire l’article 3 de la présente ordonnance modifie l’article 23 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, pour tenir compte de la nouvelle compétence conférée aux centres de gestion habilités, le cas échéant, à participer aux négociations et à conclure des accords.

L’article 8 quater dispose, enfin, que les accords conclus par le directeur d’un établissement public de santé ne peuvent être publiés qu’après l’exercice d’un contrôle de conformité aux normes de niveau supérieur, effectué par le directeur général de l’agence régionale de santé (ARS).

Conditions d’ouverture de négociations à l’initiative des organisations syndicales représentatives

L’article 8 quinquies prévoit qu’à l’initiative des organisations syndicales représentatives ayant recueilli au total au moins 50 % des suffrages exprimés l’ouverture de négociations fasse l’objet d’échanges formalisés. L’autorité compétente organise alors une réunion pour déterminer si les conditions d’ouverture d’une négociation sont réunies.

Conditions d’application du principe de faveur

L’article 8 septies de l’ordonnance réaffirme les conditions du principe de faveur selon lequel un accord relatif aux conditions d’application à un niveau inférieur d’un accord ne peut que préciser cet accord ou améliorer l’économie générale dans le respect de ses stipulations essentielles.

Conditions d’application des accords : publication et information

L’article 8 octies pose les principes, d’une part, de la publication des accords, dont les conditions seront fixées par décret en Conseil d’État, et, d’autre part, de leur entrée en vigueur. Celle-ci intervient au lendemain de la publication ou à une date déterminée par l’accord lui-même. Il prévoit, en outre, une information spécifique des conseils supérieurs et des comités sociaux concernés.

Suivi des accords

Le même article 8 octies institue, pour chaque accord conclu, un comité de suivi dont la composition comprend des membres désignés par les seules organisations syndicales représentatives signataires et les représentants de l’autorité administrative ou territoriale signataire.

Conditions de modification, suspension et dénonciation des accords

L’article 8 octies fixe, en outre, le régime applicable en matière de modification, de suspension et de dénonciation des accords :

  • les accords conclus pourront être modifiés dans le respect des conditions de majorité prévues pour leur conclusion et selon des modalités précisées par le décret en Conseil d’État ;
  • les accords conclus peuvent être suspendus par l’autorité administrative ou territoriale signataire, pour une durée déterminée, en cas de situation exceptionnelle, et dans des conditions qui seront encadrées par voie réglementaire ;
  • les accords conclus peuvent être dénoncés partiellement ou totalement par leurs signataires, selon des modalités précisées par voie règlementaire. Lorsque la dénonciation émane d’une des organisations syndicales signataires, elle doit respecter les conditions de majorité prévues pour leur conclusion. En cas de dénonciation d’un accord et par sécurité juridique, les clauses règlementaires de l’accord dénoncé restent en vigueur jusqu’à ce qu’un nouvel accord les modifie ou jusqu’à leur modification ou abrogation par l’autorité compétente.

Un décret d’application nécessaire à la mise en œuvre de ce nouveau dispositif

L’article 8 nonies renvoie à un décret en Conseil d’État le soin de définir les modalités d’application des dispositions prévues aux termes des articles 8 bis à 8 octies.

Évaluation du nouveau dispositif

Afin d’évaluer l’application de ce dispositif, l’article 2 de l’ordonnance du 17 février 2021 prévoit l’élaboration d’un bilan portant sur l’application du nouveau régime applicable par la présente ordonnance au sein des trois versants de la fonction publique, d’ici le 31 décembre 2025 par le ministre chargé de la fonction publique.

Obligation d’ouverture de négociation avec les organisations syndicales représentatives pour élaborer un nouveau plan d’action en faveur de l’égalité professionnelle

L’article 3 de cette même ordonnance introduit, en premier lieu, une obligation, pour les autorités administratives ou territoriales, de proposer à l’ensemble des organisations syndicales représentatives l’ouverture d’une négociation dans les conditions prévues par la présente ordonnance pour élaborer un nouveau plan d’action, six mois au plus tard avant l’expiration du plan d’action en faveur de l’égalité professionnelle entre femmes et hommes, inscrit à l’article 6 septies de la loi du 13 juillet 1983, précitée.

Dispositions transitoires jusqu’au prochain renouvellement général des instances de la fonction publique

L’article 4 de la présente ordonnance que jusqu’au renouvellement général des instances de la fonction publique qui devrait se dérouler en décembre 2022 : les organisations syndicales représentatives ayant qualité pour participer aux négociations et signer l’accord conclu dans les domaines mentionnés à l’article 8 ter de la loi du 13 juillet 1983 précitée à cette négociation sont celles qui, placées auprès de l’autorité administrative ou territoriale compétente, disposent d’au moins un siège dans les comités techniques de la fonction publique de l’État, de la fonction publique territoriale et dans la fonction publique hospitalière.

Régime applicable aux négociations engagées avant le 19 février 2021

L’article 5 précise que le régime applicable, aux négociations engagées avant le 19 février 2021 (date d’entrée en vigueur de la présente ordonnance) demeure celui de l’article 8 bis de la loi du 13 juillet 1983, précité, antérieur à l’entrée en application de la présente ordonnance,

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