Les étapes de la négociation collective au sein de l’administration publique

L’article 14 de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019, dite de transformation de la fonction publique, avait habilité le Gouvernement à prendre par ordonnance, dans un délai de 15 mois, toute mesure relevant du domaine de la loi en matière de négociation dans la fonction publique, tant au niveau local que national.

Les étapes de la négociation collective au sein de l’administration publique

Cette ordonnance a pour but de favoriser, aux niveaux national et local, la conclusion d’accords négociés dans l’ensemble de la fonction publique, en :

  • Définissant les autorités compétentes pour négocier et les domaines de négociation ;
  • Fixant les modalités d’articulation entre les différents niveaux de négociation ainsi que les conditions dans lesquelles des accords locaux peuvent être conclus en l’absence d’accords nationaux ;
  • Définissant les cas et conditions dans lesquels les accords majoritaires disposent d’une portée ou d’effets juridiques et, le cas échéant, en précisant les modalités d’appréciation du caractère majoritaire des accords, leurs conditions de conclusion et de résiliation et en déterminant les modalités d’approbation qui permettent de leur conférer un effet juridique.

C’est dans ce cadre que le Journal officiel, daté du 18 février 2021, a publié l’ordonnance n° 2021-174 du 17 février 2021, relative à la négociation et aux accords collectifs dans la fonction publique, puis le décret n° 2021-904 du 7 juillet 2021 (publié au Journal officiel du 8 juillet 2021 et relatif aux modalités de la négociation et de la conclusion des accords collectifs dans la fonction publique) a permis l’application du dispositif.

Ces deux textes entendent promouvoir un dialogue social de qualité et de proximité en donnant les moyens aux acteurs de terrain de trouver les solutions collectives les plus adaptées aux enjeux des territoires et des services publics. Pour ce faire, le décret du 7 juillet 2021, précité, définit les modalités de négociation des accords, notamment s’agissant de la demande à l’initiative des organisations syndicales d’ouvrir une négociation ou des modalités d’organisation des réunions à distance. Il identifie également les mentions obligatoires que les accords doivent comporter, précise les conditions de publication des accords, ainsi que les conditions dans lesquelles les accords peuvent être révisés, suspendus et dénoncés.

Ces textes présentent, notamment les différentes phases de la négociation collective permettant d’aboutir à un accord entre l’administration et les organisations syndicales. Celles-ci sont constituées par : l’initiative de la négociation ; la conclusion d’un accord (cadre ou de méthode) ; les droits et devoirs des parties à la négociation ; le contenu de l’accord ; puis la signature et la publication et l’entrée en vigueur dudit accord.

L’initiative de la négociation

Celle-ci peut relever soit de l’administration, soit des organisations syndicales

1. L’initiative de l’autorité administrative

L’administration doit tout particulièrement chercher à négocier avec les organisations
syndicales lorsque des réformes importantes pour la gestion des ressources humaines
ou les conditions de travail des agents doivent être appliquées. En effet, la perspective d’aboutir à un accord peut justifier l’ouverture de négociations dans la mesure
où cet accord donnera un appui incontestable à l’autorité administrative pour le traduire sur le plan juridique.

La négociation peut s’inscrire dans le prolongement d’une concertation organisée avec
les organisations syndicales sur ce même sujet. La négociation peut également comporter une phase d’approfondissement technique sur les différents sujets avant la négociation proprement dite des termes du protocole d’accord.

Afin de garantir le déroulement des futures négociations dans de bonnes conditions et
d’entretenir une confiance mutuelle entre les parties prenantes, l’autorité administrative
peut prévoir, en amont de la négociation qu’elle engage :

  • D’établir un mandat de négociation, c’est-à-dire un document interne visant à déterminer, pour et au sein de l’administration, la stratégie de l’autorité administrative,
    les options qu’elle souhaite défendre, les points sur lesquels elle ne souhaite ou ne
    peut pas faire des concessions ainsi que le positionnement prévisible des parties. Ces objectifs doivent être concrets, partagés entre les représentants
    de l’administration et suffisamment souples pour laisser des marges de manœuvre
    au négociateur. À cette fin, une concertation interne préalable peut être réalisée
    (exemples : une réunion interservices en présence des DRH ministérielles pour les
    négociations au niveau de la fonction publique de l’État, un échange préalable entre
    la direction du budget et la direction générale de l’administration et de la fonction
    publique pour les accords contenant des mesures réglementaires relevant de la procédure dite du guichet unique, ou encore un échange entre administration centrale et services déconcentrés, par exemple) ;
  • De préparer un document de travail présentant les enjeux de la négociation pour
    la thématique choisie, les textes législatifs ou réglementaires applicables, et toute
    information utile aux organisations syndicales pour négocier en toute connaissance
    de cause ;
  • En l’absence d’accord de méthode, de proposer un calendrier des négociations et
    formuler des propositions de méthodes sur la conduite de la négociation ;
  • De communiquer aux organisations syndicales, en amont de la première réunion de
    négociation un avant-projet du texte de l’accord, comme base de discussion ;
  • D’organiser des réunions bilatérales préalables d’échanges avec chacune des organisations syndicales représentatives, qui permettent de présenter les objectifs de la
    négociation et de recueillir leurs positions de principe sur les objectifs de la future
    négociation ;
  • D’organiser des échanges, au cours de la réunion d’ouverture, sur les méthodes à
    appliquer au cours de la négociation et visant à recueillir les positions des organisations syndicales sur l’avant-projet.

2. L’initiative des organisations syndicales

Seules les organisations syndicales représentatives ayant recueilli au moins 50 % des suffrages
exprimés peuvent demander à l’autorité administrative compétente d’ouvrir une négociation portant sur l’un des domaines mentionnés à l’article 8 ter de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 (1) selon la procédure suivante :

  • Elles doivent, ainsi, formuler une demande écrite d’ouverture d’une négociation ;
  • Puis l’autorité administrative doit en accuser réception sous 15 jours ;
  • L’autorité administrative invite alors, par écrit, les organisations syndicales représentatives à une réunion destinée à définir si les conditions d’ouverture d’une négociation sont réunies ;
  • La réunion doit alors se tenir dans un délai de deux mois à compter de la date d’accusé de réception ;
  • Enfin, dans un délai de 15 jours après la réunion, l’autorité administrative notifie par écrit aux organisations syndicales représentatives la suite qu’elle entend donner à leur demande.

Les règles de conclusion d’un accord

Les accords-cadres et les accords de méthode engagent les signataires. Ils déterminent,
chacun pour les niveaux qui les concernent, les modalités de la ou des négociations, et
leur calendrier le cas échéant.

Les accords-cadres ou accords de méthode peuvent ainsi :

  • Formaliser la méthode de négociation : le nombre de réunions prévues, la constitution de groupes de travail, l’établissement systématique d’un procès-verbal de la
    réunion validé par les organisations syndicales participant à la négociation lors de
    la prochaine réunion, les modalités d’organisation des réunions de négociation à dis-
    tance, … ;
  • Préciser les informations et les documents qui seront transmis au cours de la négociation ;
  • Prévoir, le cas échéant, d’organiser une formation à la négociation des participants
    à la négociation et en définir les modalités. Les employeurs peuvent, d’ailleurs, participer aux actions de formation à l’attention des acteurs de la négociation.

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Les droits et les devoirs des parties à la négociation

Un accord de méthode peut prévoir d’énoncer des engagements mutuels et règles de
bonne conduite. Ainsi, afin de garantir le déroulement des négociations dans de bonnes conditions, il semble judicieux que l’autorité administrative s’engage notamment à :

  • Convoquer par écrit les organisations syndicales à négocier dans un délai raisonnable
    avant l’ouverture des négociations lorsque l’initiative n’émane pas de la majorité
    des organisations syndicales représentatives (article 8 quinquies de la loi de 13 juillet
    1983, précitée (2)) ;
  • Communiquer aux organisations syndicales le lieu et le calendrier des réunions ;
  • Convoquer l’ensemble des organisations syndicales habilitées à participer aux négociations, et ce, jusqu’à la fin de celles-ci ;
  • Communiquer à chaque organisation syndicale, en temps utile, les informations leur
    permettant de négocier en toute connaissance de cause ;
  • Tenir une réunion de conclusion de la négociation permettant d’expliquer les choix
    opérés concernant le texte de l’accord.

En outre, l’administration peut envisager d’utiliser un outil de partage interactif permettant aux acteurs de la négociation d’échanger leurs opinions et propositions de rédactions et de poser leurs questions sur le texte de l’accord.

Symétriquement, il semble nécessaire que les organisations syndicales :

  • Adressent, à l’administration les noms des membres qui composent leur délégation, dans un délai raisonnable ;
  • Participent au processus de négociation en faisant part de leurs positions et de leurs
    propositions sur les sujets ouverts à la négociation, le cas échéant par écrit à l’autorité administrative ;
  • Ne puissent bloquer des négociations au motif d’un refus d’y participer : si l’autorité administrative est tenue d’inviter toutes les organisations syndicales habilitées,
    les négociations peuvent se poursuivre, y compris si une ou plusieurs d’entre elles
    refusent ou cessent d’y participer.

Enfin, les autorités administratives et les organisations syndicales devraient, conjointement :

  • Viser l’établissement d’un état des lieux et d’un diagnostic partagés sur la thématique
    faisant l’objet de la négociation, préalables utiles à des échanges constructifs ;
  • Faire preuve d’écoute, de respect et de rigueur dans la méthode ;
  • Rendre lisible le contenu de l’accord pour l’ensemble des agents concernés ;
  • Établir, en cas de désaccord de nature à empêcher l’aboutissement du processus de
    négociation et à toute étape de celui-ci, un procès-verbal de désaccord. Celui-ci mettra, alors, automatiquement fin au processus de négociation.

Le contenu de l’accord

L’accord doit contenir des mentions obligatoires et peut inclure des clauses facultatives. Un comité de suivi doit être chargé de l’application dudit accord. Enfin, tout accord est tenu de respecter le principe de faveur.

1. Les mentions obligatoires

Outre le corps même de l’accord, ces mentions portent sur :

  • Le calendrier de mise en œuvre de l’accord ;
  • La désignation du comité de suivi ;
  • Et les conditions d’examen, par ce comité, des mesures que l’accord implique et de leurs modalités d’application.

En outre, il est particulièrement recommandé de mentionner :

  • Les organisations syndicales représentatives signataires ;
  • Les fondements juridiques de l’accord ;…

2. Les mentions facultatives

Ces mentions peuvent porter sur :

  • Un préambule ;
  • La durée de l’accord ;
  • Des clauses « de revoyure » ;…

3. Le comité de suivi

L’article 8 octies de la loi du 13 juillet 1983, précitée, créé par ordonnance du 17 février 2021 (3) introduit une obligation de désigner, pour chaque accord conclu, un comité de suivi.

Ce comité de suivi est chargé d’évaluer la bonne mise en œuvre de l’accord. Ainsi, les
accords doivent mentionner les conditions d’examen par le comité de suivi des mesures qu’ils
impliquent et de leurs modalités d’application. Il est composé :

  • De membres désignés par les organisations syndicales signataires de l’accord ;
  • Et de représentants de l’autorité administrative compétente.

Cependant, le comité de suivi, dans le cas de textes règlementaires nécessaires à la mise en œuvre des dispositions de l’accord, ne se substitue pas à la consultation préalable obligatoire
de l’organisme consultatif compétent (les comités techniques ou futurs comités sociaux), dès lors qu’elle est règlementairement requise.

4. Le respect du principe de faveur

Tout accord doit respecter le principe de faveur selon lequel un accord relatif aux conditions d’application à un niveau inférieur d’un accord ne peut que préciser cet accord ou
en améliorer l’économie générale dans le respect de ses dispositions essentielles.

Par exemple, si à l’issue de la signature de l’accord relatif au télétravail dans la fonction publique, un préfet mène une négociation relative au télétravail dans les services de la préfecture, l’accord résultant de cette négociation doit respecter l’accord applicable dans toute la fonction publique et ne peut que le préciser ou en améliorer l’économie générale dans le respect de ses dispositions essentielles.

Ainsi, pour garantir le respect du principe de faveur et de permettre une bonne diffusion
de l’information relative aux accords en cours de négociation, les administrations des services déconcentrés doivent transmettre les projets d’accords au niveau ministériel concerné lors de l’ouverture d’une négociation et avant la signature des accords.

Les règles de signature de l’accord

Un accord n’est valide que s’il est signé par :

  • Une ou plusieurs organisations syndicales de fonctionnaires ayant recueilli, à la date
    de signature de l’accord, au moins 50 % des suffrages exprimés lors des dernières
    élections professionnelles au niveau où l’accord est négocié.

À noter que, s’agissant de la conclusion d’un accord dans le cadre de la négociation collective, la condition de majorité s’apprécie au regard de la part des suffrages exprimés. La condition de majorité s’apprécie donc différemment de celle utilisée lors des votes au sein
des instances de dialogue social où elle prend en compte la majorité des présents au
moment du vote.

  • Et, l’autorité administrative signataire. Celle-ci est, généralement celle qui est chargée de négocier et de conclure l’accord.

Au terme de la négociation, l’autorité administrative établit un protocole d’accord et
l’adresse aux organisations syndicales ayant été appelées à négocier, c’est-à-dire à l’en-
semble des organisations syndicales représentatives au niveau de la négociation. Un délai de signature doit être fixé préalablement entre les parties, le cas échéant, dans un accord de méthode. Il doit s’agir d’un délai raisonnable au regard de l’objet et du niveau de négociation. Ce délai court à compter de la notification par l’autorité administrative du protocole d’accord aux organisations syndicales.

Les règles de publication et d’entrée en vigueur d’un accord

La publication de l’accord doit être réalisée par l’autorité administrative signataire par voie numérique ou par tout autre moyen permettant d’assurer une publicité suffisante auprès des agents et des organisations syndicales. Et, s’il comporte des clauses édictant des mesures réglementaires, il doit être publié dans les mêmes conditions que les actes administratifs ayant le même objet.

L’accord entre en vigueur le lendemain de sa publication ou à une date postérieure qu’il
fixe, le cas échéant.

L’autorité administrative signataire relevant de la fonction publique de l’État doit, en outre, transmettre une copie de l’accord au Conseil supérieur de la fonction publique de l’État (CSFPE) ainsi que, si l’accord concerne au moins deux versants de la fonction publique, au Conseil commun de la fonction publique (CCFP).

Les accords publiés sont ensuite transmis par l’autorité administrative relevant de la fonction
publique de l’État au ministre chargé de la fonction publique. Celui-ci assure le dépôt
de l’accord conclu sur un espace numérique dédié où sont regroupés tous les accords
publiés afin qu’ils soient facilement accessibles et consultables par tous les agents. La possibilité pour chaque agent d’accéder ainsi à l’ensemble des accords permet, en outre, de faciliter et renforcer le contrôle du principe de faveur.


Références

  1. Article créé par l’ordonnance n° 2021-174 du 17 février 2021, codifié sous les articles L. 222-3 et L. 22é-4 du code général de la fonction publique (CGFP), applicable au 1er mars 2022 ;
  2. Article L. 225-1 du CGFP au 1er mars 2022 ;
  3. Article L. 227-1 du CGFP au 1er mars 2022.

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