La protection fonctionnelle des agents publics

L’article 11 de la loi n° 83‑634 du 13 juillet 1983, portant droits et obligations des fonctionnaires prévoit que les administrations et les em­ployeurs publics sont tenus d’assurer la protection de leurs agents qui sont victimes d’agres­sion dans le cadre de leurs fonctions, de leurs mandats ou lors de condamnations civiles ou pénales. Le bénéfice de cette protection ne peut toutefois leur être accordé, en cas de pour­suites civiles ou pénales, que dans la mesure où une faute personnelle détachable du service ne leur est pas imputable.

 

La protection fonctionnelle des agents publics

Plus précisément cet article 11, maintes fois modifié, dispose (les intertitres sont écrits par la rédaction)

Obligation par l’employeur d’une protection organisée

« I.-A raison de ses fonctions et indépendamment des règles fixées par le code pénal et par les lois spéciales, le fonctionnaire ou, le cas échéant, l’ancien fonctionnaire bénéficie, dans les conditions prévues au présent article, d’une protection organisée par la collectivité publique qui l’emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire.

Exonération de la responsabilité civile du fonctionnaire en cas de faute non détachable du service

II.- Sauf en cas de faute personnelle détachable de l’exercice de ses fonctions, la responsabilité civile du fonctionnaire ne peut être engagée par un tiers devant les juridictions judiciaires pour une faute commise dans l’exercice de ses fonctions.

Couverture des condamnations civiles par l’administration en cas de faute personnelle détachable non imputable au fonctionnaire

Lorsque le fonctionnaire a été poursuivi par un tiers pour faute de service et que le conflit d’attribution n’a pas été élevé, la collectivité publique doit, dans la mesure où une faute personnelle détachable de l’exercice de ses fonctions n’est pas imputable au fonctionnaire, le couvrir des condamnations civiles prononcées contre lui.

Protection en cas des poursuites pénales à raison de faits qui ne constituent pas des fautes personnelles détachables du service

III.- Lorsque le fonctionnaire fait l’objet de poursuites pénales à raison de faits qui n’ont pas le caractère d’une faute personnelle détachable de l’exercice de ses fonctions, la collectivité publique doit lui accorder sa protection. Le fonctionnaire entendu en qualité de témoin assisté pour de tels faits bénéficie de cette protection. La collectivité publique est également tenue de protéger le fonctionnaire qui, à raison de tels faits, est placé en garde à vue ou se voit proposer une mesure de composition pénale.

Mesures de protection lorsqu’un fonctionnaire est menacé ou attaqué par un tiers

IV.- La collectivité publique est tenue de protéger le fonctionnaire contre les atteintes volontaires à l’intégrité de la personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu’une faute personnelle puisse lui être imputée. Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté.

Mesures conservatoires lorsqu’un fonctionnaire est menacé ou attaqué par un tiers

Lorsqu’elle est informée, par quelque moyen que ce soit, de l’existence d’un risque manifeste d’atteinte grave à l’intégrité physique du fonctionnaire, la collectivité publique prend, sans délai et à titre conservatoire, les mesures d’urgence de nature à faire cesser ce risque et à prévenir la réalisation ou l’aggravation des dommages directement causés par ces faits. Ces mesures sont mises en œuvre pendant la durée strictement nécessaire à la cessation du risque.

Mesures de protection des proches du fonctionnaire

V.- La protection peut être accordée, sur leur demande, au conjoint, au concubin, au partenaire lié par un pacte civil de solidarité au fonctionnaire, à ses enfants et à ses ascendants directs pour les instances civiles ou pénales qu’ils engagent contre les auteurs d’atteintes volontaires à l’intégrité de la personne dont ils sont eux-mêmes victimes du fait des fonctions exercées par le fonctionnaire.

Elle peut également être accordée, à leur demande, au conjoint, au concubin ou au partenaire lié par un pacte civil de solidarité qui engage une instance civile ou pénale contre les auteurs d’atteintes volontaires à la vie du fonctionnaire du fait des fonctions exercées par celui-ci. En l’absence d’action engagée par le conjoint, le concubin ou le partenaire lié par un pacte civil de solidarité, la protection peut être accordée aux enfants ou, à défaut, aux ascendants directs du fonctionnaire qui engagent une telle action.

Subrogation de l’administration

VI.- La collectivité publique est subrogée aux droits de la victime pour obtenir des auteurs des faits mentionnés aux IV et V la restitution des sommes versées au fonctionnaire ou aux personnes mentionnées au V. Elle dispose, en outre, aux mêmes fins, d’une action directe, qu’elle peut exercer au besoin par voie de constitution de partie civile devant la juridiction pénale.

Mise en œuvre du dispositif par le décret n° 2017-97 du 26 janvier 2017 relatif aux conditions et aux limites de la prise en charge des frais exposés dans le cadre d’instances civiles ou pénales par l’agent public ou ses ayants droit

VII.- Un décret en Conseil d’Etat précise les conditions et les limites de la prise en charge par la collectivité publique, au titre de la protection, des frais exposés dans le cadre d’instances civiles ou pénales par le fonctionnaire ou les personnes mentionnées au V. »

L’application du dispositif aux agents contractuels de droit public des administrations

L’article 11 de la loi du 13 juillet 1983, précitée, s’applique aux agents contractuels de droit public, en application des dispositions de l’article 32 de la même loi.

La protection fonctionnelle constitue un principe général du droit

Le principe général de la protection fonctionnelle a été dégagé par le Conseil d’État en 1963 (1) afin de faciliter la prise en charge des condamnations civiles des agents publics. Il est depuis, consacré par l’article 11 de la loi n° 83‑634 du 13 juillet 1983 (voir ci-dessus).

Cette protection a trois composantes :

  • Une protection matérielle, au besoin avec l’aide des services de police, pour prévenir les attaques et menaces dont un fonctionnaire et sa famille peuvent faire l’objet ;
  • La réparation des préjudices subis par de telles attaques dans l’exercice des fonctions et l’assistance juridique ;
  • Et, la défense d’un agent lorsqu’il est mis en cause à raison du service devant les juridictions pénales, sauf s’il s’agit d’une faute personnelle détachable du service.

Cette notion a fait l’objet d’une jurisprudence abondante du Conseil d’État depuis quelques années. Notamment, deux décisions sont venues préciser les faits susceptibles d’ouvrir le bénéfice de la protection fonctionnelle :

  • La décision Nicolas (2) a ainsi jugé que les attaques subies par l’agent public devaient avoir le caractère d’une mise en cause personnelle. ;
  • Et la décision Commune de Hoenheim (3).

Par la suite, le Conseil d’État a précisé que des agissements répétés de harcèlement moral pouvaient permettre à un agent public qui en est l’objet d’obtenir la protection fonctionnelle. En cas de refus opposé par l’administration, l’intéressé qui conteste cette décision doit soumettre au juge des éléments de faits susceptibles d’en faire présumer l’existence, à charge pour l’administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement (4).

Tout agent public dispose du droit à la protection fonctionnelle

Dans sa décision du 8 juin 2011 (5), le Conseil d’État a élargi le champ de la protection fonctionnelle « à tous les agents publics, quel que soit le mode d’accès à leurs fonctions ». Il en est ainsi, par exemple, du président élu d’une chambre consulaire dont le personnel n’est pas couvert par le statut général de la fonction publique.

Outre les agents publics (fonctionnaires titulaires et stagiaires et contractuels de droit public), bénéficient, notamment, de la protection fonctionnelle :

  • Les collaborateurs bénévoles du service public (6) ;
  • Ou encore, les collaborateurs occasionnels du service public (7) ;
  • Ainsi que les agents contractuels de l’État recrutés à l’étranger, alors même que leur contrat est soumis au droit local (8).

En revanche, le Conseil d’État n’a pas eu à étendre le bénéfice de la protection fonctionnelle aux militaires auxquels s’appliquent des dispositions spécifiques (9).

En outre, plusieurs décisions du Conseil d’État ont précisé les contours de ce champ d’application. Ainsi, la circonstance que la personne qui demande le bénéfice de la protection fonctionnelle a perdu la qualité d’agent public à la date de la décision statuant sur cette demande est sans incidence sur l’obligation de protection qui incombe à la collectivité publique qui l’employait à la date des faits en cause (10). Il en va de même lorsqu’un agent est placé en congé de longue durée, dès lors que les agissements dont il a été victime sont en lien avec l’exercice passé de ses fonctions (11).

Depuis l’entrée en vigueur de la loi n° 2016‑483 du 20 avril 2016, la protection fonctionnelle peut, en outre, être accordée, à leur demande, au conjoint, au concubin ou au partenaire lié par un pacte civil de solidarité (Pacs) qui engage une instance civile ou pénale contre les auteurs d’atteintes volontaires à la vie de l’agent du fait des fonctions exercées par celui‑ci. En l’absence d’action engagée par le conjoint, le concubin ou le partenaire lié par un Pacs, la protection peut être accordée aux enfants ou, à défaut, aux ascendants directs de l’agent.

Les cas de refus de la protection fonctionnelle à un agent public

Les dispositions de l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983, précitée, visent, d’une part, les poursuites civiles et pénales et, d’autre part, « contre les atteintes volontaires à l’intégrité de la personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages ».

Par menaces et attaques, la jurisprudence entend no­tamment des actes physiques ou des propos, des articles diffamatoires. Ainsi, dans une une décision Commune de Cannes (12), le Conseil d’État a jugé que le différend qui oppose l’administration à un agent qu’elle emploie et qui est relatif à l’imputabilité au service des tentatives de suicide de ce dernier ne constitue pas une menace ou une attaque au sens des dispositions de l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983, précitée. Dès lors, il n’entre pas dans le champ de la protection fonctionnelle que cet article instaure.

Le Conseil d’État a repris cette distinction – entre pour­suites pénales et civiles d’une part et menaces et attaques d’autre part – dans sa décision du 8 juin 2011(13) en différenciant les motifs pour lesquels l’administration peut refuser le bénéfice de la protection fonctionnelle à un agent.

Lorsque l’agent est victime de menaces, violences, voies de fait, diffamations ou outrages, l’administration ne peut opposer un refus que pour un motif d’intérêt général. Si elle peut éventuellement retenir comme motif d’intérêt général le caractère manifestement dépourvu de toute chance de succès d’une action en justice pour retenir d’autres modalités de protection, la protection par voie juridictionnelle ne saurait être refusée s’il s’agit d’une question relative à l’application de la loi (14).

En outre, les faits dont se prévaut l’agent pour obtenir le bénéfice de la protection fonctionnelle doivent être en lien avec l’exercice de ses fonctions. C’est à cette condition que, par exemple, un agent public peut demander à bénéficier de la protection fonctionnelle pour des faits survenus à une date à laquelle il participait à un mouvement de grève (15).

Lorsque l’agent fait l’objet de poursuites pénales ou civiles, l’administration ne peut opposer un refus que si elle estime, en fonction des éléments dont elle dispose, que l’agent a commis une faute personnelle détachable de l’exercice de ces fonctions.

Présentent un tel caractère, par exemple : des faits qui révèlent des préoccupations d’ordre privé, qui procèdent d’un comportement incompatible avec les obligations qui s’imposent dans l’exercice de fonctions publiques ou qui, eu égard à leur nature et aux conditions dans lesquelles ils ont été commis, revêtent une particulière gravité.

Tel est le cas d’un agent de l’État qui, eu égard à la nature de sa faute, aux conditions dans lesquelles elle a été commise, aux objectifs poursuivis par son auteur et aux fonctions exer­cées par celui‑ci est d’une particulière gravité (16).

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La décision de mettre fin à la protection fonctionnelle

Une fois accordée, l’autorité administrative peut décider de mettre fin au bénéfice de la protection fonctionnelle si elle constate, à la lumière d’éléments nouvellement portés à sa connaissance, que les conditions n’étaient pas réunies ; ou ne le sont plus, notamment si ces éléments permettent de révéler l’existence d’une faute personnelle ou que les faits allégués à l’appui de la demande de protection ne sont pas établis (17).

Ainsi, si une décision juridictionnelle non définitive ne retenant pas la qualification de harcèlement ne suffit pas, par elle‑même, à justifier qu’il soit mis fin à la protection fonctionnelle, l’autorité administrative peut, néanmoins, réexaminer sa position et mettre fin à la protection si elle estime que les éléments révélés par l’instance permettent de regarder les agissements de harcèlement allégués comme n’étant pas établis (18).


Références

(1) CE, Sect., 26 avril 1963, Centre hospitalier régional de Besançon ;
(2) CE, 17 mars 2008, requête n° 280813 ;
(3) CE, 12 mars 2010, requête n° 308974 ;
(4) CE, 23 décembre 2014, M. B.A., requête n° 358340 ;
(5) CE, Sect., 8 juin 2011, requête n° 312700 ;
(6) CE, 27 octobre 1961, Caisse primaire de sécurité sociale de Mulhouse c/ M. Kormann ;
(7) CE, 13 janvier 2017, requête n° 386799 ;
(8) CE, 1er février 2019, requête n° 421694 ;
(9) art. L. 4123 10 du code de la défense, précisé par le décret n° 2014 920 du 19 août 2014 ;
(10) CE, 26 juillet 2011, Mme A., requête n° 336114 ;
(11) CE, 16 mai 2012, M. Poncet, requête n° 340278 ;
(12) CE, 21 octobre 2013, requête n° 364098 ;
(13) CE, Sect., 8 juin 2011, requête n° 312700 ;
(14) CE, 31 mars 2010, Ville de Paris, requête n° 318710 ;
(15) CE, 22 mai 2017, Commune de Sète, requête n° 396453 ;
(16) CE, 11 mai 2015, ministre de la Justice c/ M. A., requête n° 372359 ;
(17) CE, Sect., 14 mars 2008, requête n° 283943 ;
(18) CE, 1er octobre 2018, requête n° 412897

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