Le devoir de réserve des agents publics

Cependant, ce devoir de réserve ne doit être confondu :

avec le secret professionnel ;
avec l’obligation de discrétion professionnelle ;
avec le devoir d’obéissance hiérarchique (sur le pouvoir hiérarchique) ;
ni même avec l’obligation de neutralité, conséquence du principe d’égalité des citoyens devant le service public.

Cette obligation s’applique à l’ensemble des agents publics, qu’ils soient fonctionnaires, titulaires ou stagiaires, ou contractuels. A noter que les salariés de droit privé mis à disposition d’une administration sont également soumis aux principes de laïcité et de neutralité du service public et dès lors à une obligation de réserve en dehors de l’exercice de leurs fonctions (1).

Le manquement à ce devoir, constitue une faute de nature à engager une procédure disciplinaire à l’encontre de son auteur.

I. Quels sont les critères d’appréciation des manquements à l’obligation de réserve ?

Les manquements à l’obligation de réserve doivent être appréciés compte tenu d’un ensemble d’éléments, qui peuvent se combiner entre eux, dont principalement : le positionnement hiérarchique de l’agent et la nature de ses fonctions, la forme de l’expression, et les circonstances de temps et de lieu dans lesquelles il s’est exprimé, notamment la publicité donnée à ses propos.

A. Le positionnement hiérarchique et la nature des fonctions

L’étendue de l’obligation de réserve est ainsi appréciée en fonction du niveau hiérarchique de l’agent et de la nature de ses attributions.

A titre d’illustration, ont été considérés comme ayant manqué à leur obligation de réserve :

Un agent chargé de mission auprès d’un préfet qui a publié des communiqués dans des journaux locaux dénonçant l’action du Gouvernement et critiquant sévèrement un discours prononcé par le Premier ministre s’est départi du devoir de réserve qui s’impose à tout agent public, et spécialement à un agent appelé à collaborer directement avec le préfet du département (2) ;
Un fonctionnaire de police, chargé de fonctions d’encadrement, qui a organisé dans son appartement le congrès constitutif d’un mouvement politique, puis tenu une conférence de presse publique qui, rapportée dans la presse locale, a suscité sur le territoire de vives réactions (3) ;
Un attaché principal occupant les fonctions de directeur financier ayant, auprès d’autorités extérieures, critiqué la pertinence d’un recrutement et fait état de ses dissensions avec les autorités communales (4) ;
Un agent ayant disposé sur son bureau, à la vue de tous, un drapeau indépendantiste (5) ;
Ou encore, un professeur qui a publié une « étude comparative » dévalorisant l’école qui l’emploie et présentant de manière défavorable les formations qu’elle proposait sur un site internet accessible à tous sans restriction (6).

En revanche, n’ont pas porté atteinte à leur obligation de réserve :

Un agent de catégorie C dont les propos n’avaient pas nui au fonctionnement du service (7) ;
Ou encore, un employé de catégorie C ne se présentant pas sous sa qualité d’agent public, qui a distribué des tracts sur un marché, manifestement en dehors du lieu et du temps de service, sans porter la moindre atteinte au crédit du service public (8).

B. La forme de l’expression

Des propos violents, excessifs ou injurieux suffisent à caractériser un manquement à l’obligation de réserve.

Aussi, le juge administratif a-t-il considéré que constituaient, par exemple, des manquements à cette obligation :

Les injures proférées sur un ton violent dans les bureaux d’une mairie, en présence du maire, de la part d’un chef de bureau (9) ;
La lettre écrite par le directeur des services d’archives départementales à un autre directeur qui attaque la politique gouvernementale et use de termes outranciers (10) ;
Le comportement outrancier, excessif et perpétuellement contestataire d’un agent qui avait mis en cause les élus et des agents de la commune dans de nombreuses correspondances en des termes discourtois, et qui s’était exprimé par voie de presse sur sa situation personnelle (11) ;
Ou encore, l’usage inapproprié de la messagerie professionnelle par un agent, compte tenu des prises de position politique que comportent les messages et de leur ton excessif (12).

C. Les circonstances de temps et de lieu

L’appréciation du devoir de réserve peut également prendre en considération les conditions de temps et de lieux dans lesquelles les propos ou les opinions ont été exprimées. En effet, le caractère public ou la publicité donnée aux opinions est susceptible de porter atteinte à la considération de l’administration.

Ainsi, le non-respect de l’obligation de réserve a, par exemple, pu être retenu, par le juge administratif, dans les cas suivants :

Le directeur d’un établissement public national dont le nom est mentionné dans une lettre ouverte diffusée dans la presse, adressée à un ministre, qui contient des attaques violentes et injurieuses contre le Gouvernement (13) ;
Un secrétaire de mairie ayant publiquement manifesté son hostilité au maire dans la presse et par la distribution de tracts (14) ;
Le directeur d’un conservatoire de musique qui, au cours d’une réunion, avait évoqué le différend l’opposant à l’adjointe au maire et s’était félicité de son départ prochain (15) ;
Une infirmière de maison de retraite ayant fait état du différend professionnel qui l’opposait à la direction par le déploiement de banderoles et l’envoi de communiqués à la presse (16) ;
Un fonctionnaire qui a largement médiatisé (dans les médias locaux et sur un site internet) le conflit l’opposant à son employeur en tenant des propos diffamatoires et insultants excédant la liberté d’expression et de critique dont un agent peut user pour défendre ses droits (17) ;
Ou encore, un directeur général des services d’une commune qui a dissuadé un candidat de rejoindre les effectifs de la commune en évoquant la désorganisation des services, les incompatibilités de caractère et un « fort turn-over » chez les agents (18).

A noter que la circonstance que l’agent n’a pas fait état de sa qualité d’agent public ne le dispense pas du respect de l’obligation de réserve (19).

En outre, certains faits, même s’ils sont commis en dehors du service, sans utiliser les moyens du service et sous couvert d’anonymat, constituent un manquement à l’obligation de réserve.

Il en est ainsi, d’un militaire, ayant publié, sous un pseudonyme, sur plusieurs sites internet relayés par les réseaux sociaux, de nombreux articles critiquant en termes outranciers et irrespectueux l’action du gouvernement, se prévalant de se qualité d’ancien d’élève de l’école militaire, alors qu’il avait été mis en garde au sujet de ces publications (20).

En outre, si les agents publics ont le droit de participer aux élections et à la campagne qui les précède, ce droit doit s’exercer en conformité avec l’obligation de réserve à laquelle ils restent tenus en dehors de leur service. Ainsi, la distribution par un agent de tracts dénigrant en termes irrespectueux l’autorité sortante, sous la responsabilité de laquelle celui-ci exerce ses fonctions, constitue un manquement à l’obligation de réserve (21).

II. Dans quels cas l’obligation de réserve peut-elle être atténuée ?

Deux cas sont à considérer : la dénonciation par un agent de certains faits et l’exercice de responsabilités syndicales.

A. En cas dénonciation de certains faits

Les dispositions des articles L. 131-12 et L. 133-3 du CGFP prévoient, en effet, qu’aucune mesure concernant notamment le recrutement, la titularisation, la rémunération, la formation, l’appréciation de la valeur professionnelle, la discipline, la promotion, l’affectation et la mutation ne peut être prise à l’égard d’un agent public en prenant en considération le fait :

1) qu’il a relaté ou témoigné :

D’agissements contraires aux principes de non-discrimination entre les fonctionnaires à raison des opinions politiques, syndicales, philosophiques ou religieuses, de leur origine, de leur orientation sexuelle ou identité de genre, de leur âge, de leur patronyme, de leur situation de famille ou de grossesse, de leur état de santé, de leur apparence physique, de leur handicap ou de leur appartenance ou de leur non-appartenance, vraie ou supposée, à une ethnie ou une race ;
De distinctions entre les fonctionnaires en raison de leur sexe, d’agissements sexistes ;
De faits de harcèlement sexuel ou de harcèlement moral ;

2) qu’il a subi ou refusé de subir ces agissements ou ces faits et qu’il a formulé un recours auprès d’un supérieur hiérarchique ou engagé une action en justice visant à faire cesser ces faits ou respecter ces principes.

En outre, les dispositions de l’article L. 135-1 du CGFP prévoient qu’aucune de ces mesures ne peut être prise à l’égard d’un agent public pour avoir relaté ou témoigné de bonne foi aux autorités judiciaires ou administratives de faits constitutifs d’un délit, d’un crime ou susceptibles d’être qualifiés de conflit d’intérêts, dont il aurait eu connaissance dans l’exercice de ses fonctions.

Ces garanties doivent être conciliées avec l’obligation de réserve dans la mesure où la révélation de faits contraires aux principes énoncés par le code général de la fonction publique a nécessairement pour conséquence de donner une publicité préjudiciable à l’action de l’administration.

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Aussi, lorsque le juge administratif est saisi d’une contestation de la sanction infligée à un fonctionnaire à raison de la dénonciation de tels faits, doit-il , pour apprécier l’existence d’un manquement à l’obligation de réserve et, le cas échéant, pour déterminer si la sanction est justifiée et proportionnée, prendre en compte les agissements de l’administration dont l’agent s’estime victime ainsi que les conditions dans lesquelles ce dernier a dénoncé les faits, au regard notamment de la teneur des propos tenus, de leurs destinataires et des démarches qu’il aurait préalablement accomplies pour alerter sur sa situation (22).

Cependant, une sanction est justifiée si l’agent accroît abusivement le discrédit porté sur l’administration en se livrant à des descriptions ou critiques qui débordent, par leur tonalité ou leur contenu, le cadre dans lequel les faits litigieux se sont produits, le cercle des personnes impliquées et le contexte qui l’a rendu possible (23).

B. L’exercice de responsabilités syndicales

Le principe de la liberté d’expression syndicale implique que le devoir de réserve des agents investis de responsabilités syndicales soit apprécié moins strictement. Toutefois, pour le Conseil d’Etat, le fait que l’agent soit totalement déchargé de service pour exercer un mandat syndical ne lève pas l’obligation de réserve (24). En outre, cette atténuation du devoir de réserve est limitée aux seuls responsables syndicaux et ne s’applique pas aux agents syndiqués (25).

De façon générale, la conciliation de l’obligation de réserve avec la liberté d’expression liée à l’exercice d’une fonction syndicale ne peut être admise que dans la stricte mesure où l’expression dont il s’agit a pour objet la défense des intérêts professionnels individuels et collectifs (26).

Ainsi, le juge administratif avait estimé que n’avaient pas méconnu l’obligation de réserve :

Références :

Cass. soc., 19 octobre 2022, Association « Mission locale du Pays Salonais, requête n° 21-12.370 ;
CE, 28 juillet 1993, Mme M., requête n° 97189 ;
CE, 10 novembre 1999, M. X., requête n° 179962 ;
CAA Bordeaux, 15 avril 2008, Commune de Cugnaux, requête n° 06BX01416 ;
CAA Bordeaux, 3 avril 2012, M. A., requête n° 11BX00531 ;
CAA Paris, 8 mars 2017, M. C., requête n° 15PA00886 ;
CAA Lyon, 19 juin 2007, Communauté urbaine de Lyon, requête n° 04LY01125 ;
TA Melun, 7 octobre 2024, M. B., requête n° 2110401 ;
CE, 9 juillet 1965, Sieur Pouzenc, requêtes n° 58778 et 58779 ;
CE, 2 juin 1989, M. X., requête n° 70084 ;
CAA Nancy, 1^er juin 2006, Commune de Carignan, requête n° 04NC00679 ;
CAA Bordeaux, 15 novembre 2018, M. A., requête n° 16BX03150 ;
CE, 13 mars 1953, Sieur Teissier, requête n° 07423 ;
CE, 12 avril 1995, M. Schmitt, requête n° 119432 ;
CAA Marseille, 30 mars 1999, Commune de Nice, requête n° 97MA01859 ;
CE, 13 mars 2006, Maison de retraite de Gerbeviller, requête n° 279027 ;
CAA Nantes, 25 novembre 2016, Communauté d’agglomération du Choletais c/ Mme D., requêtes n° 16NT01104 et 16NT01105 ;
CAA Paris, 20 juin 2023, Commune C., requête n° 22PA00256 ;
CAA Paris, 20 octobre 2014, M. L., requête n° 13PA02536 ;
CE, 27 juin 2018, M. B., requête n° 412541 ;
CAA Paris,10 avril 2018, Mme E., requête n° 17PA01586 ;
CE, 29 décembre 2021, Mme C., requête n° 433838 ;
CAA Marseille, 27 septembre 2011, M. N., requête n° 09MA02175 ;
CE, 12 décembre 1997, M. L., requête n° 134341 ;
CE, 1^er décembre 1972, Mlle X., requête n° 80195 ;
CAA Bordeaux, 14 décembre 2020, Mme F., requête n° 18BX03178 ;
CE, 25 novembre 1987, District du Comtat-Venaissin, requête n° 73942 ;
CAA Lyon, 27 janvier 2022, Pôle Emploi, requête n° 20LY01401.