Partager la publication "Contractuels : le nouveau visage de la fonction publique"
Le contrat n’est plus une exception dans la fonction publique. Selon un rapport de la Cour des Comptes publié le 4 juin 2026, le nombre d’agents contractuels a progressé de 37 % entre 2011 et 2024 alors que celui des fonctionnaires est demeuré quasiment stable. Les contractuels représentent désormais 24 % des effectifs publics, soit environ 1,36 million d’agents. À l’horizon 2033, les projections de la Cour suggèrent qu’ils pourraient représenter près d’un tiers des effectifs publics si les tendances actuelles se poursuivent.
Cette dynamique concerne les trois versants de la fonction publique. Dans la fonction publique territoriale, 510 200 agents relevaient d’un emploi contractuel fin 2023, soit 26 % des effectifs. Du côté de l’État, on comptait 582 700 contractuels au 31 décembre 2023, soit 23 % de l’effectif total. La fonction publique hospitalière n’échappe pas au mouvement, avec plus de 265 000 contractuels, représentant environ 21 % des agents. Au sein de l’État, l’Éducation nationale concentre une part particulièrement significative des recrutements contractuels, notamment parmi les enseignants recrutés pour répondre aux tensions de recrutement et les accompagnants d’élèves en situation de handicap (AESH).
La Cour des comptes qualifie cette progression de recours « plus subi que choisi ». Selon les magistrats financiers, elle résulte principalement des obstacles croissants que rencontrent les employeurs publics pour recruter et fidéliser leurs agents. Plusieurs facteurs expliquent cette situation : le vieillissement démographique de la fonction publique, les départs massifs à la retraite attendus dans les prochaines années, la diminution du nombre de candidats à certains concours, particulièrement dans l’enseignement, les écarts d’attractivité entre territoires, l’évolution des attentes des nouvelles générations vis-à-vis des parcours professionnels et des conditions d’emploi.
Dans certaines académies, notamment en région parisienne, ces obstacles conduisent régulièrement les rectorats à recourir à des enseignants contractuels afin d’assurer la continuité du service public. Le contrat devient alors moins un choix de gestion qu’une réponse à la pénurie de candidats.
La loi de 2019 a accéléré le mouvement
Le cadre juridique a lui aussi favorisé cette transformation. La loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique a élargi les possibilités de recruter des agents contractuels sur des emplois permanents. Elle a également ouvert certains emplois de direction à des professionnels issus du secteur privé et créé le contrat de projet, conclu pour la durée nécessaire à la réalisation d’une mission déterminée. En parallèle, le législateur a renforcé certaines garanties accordées aux contractuels, notamment par l’instauration d’une indemnité de fin de contrat pour certaines situations et par l’introduction de la rupture conventionnelle, initialement à titre expérimental pour les fonctionnaires.
Une gestion RH devenue plus complexe
La montée en puissance des contractuels constitue aujourd’hui un défi majeur pour les directions des ressources humaines de la fonction publique. La Cour des Comptes souligne l’absence de cadre d’ensemble sur la place de ces personnels dans la fonction publique. Elle relève notamment que la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) n’a inscrit ce sujet parmi ses priorités qu’en 2026. Dans la pratique, chaque ministère conserve ses propres règles et méthodes de gestion. Les collectivités territoriales se trouvent confrontées à des problématiques similaires, sans véritable réflexion prospective partagée sur la place future des agents contractuels dans les services publics locaux.
Contrairement à une idée répandue, le recours aux contractuels ne simplifie pas nécessairement la gestion des ressources humaines. Il conduit au contraire à faire coexister plusieurs régimes juridiques, plusieurs modalités de rémunération et plusieurs logiques de carrière.
La question de l’égalité de traitement devient également plus sensible. Dans une décision du 6 mai 2026, le Conseil d’État a admis qu’un agent contractuel pouvait utilement invoquer le principe d’égalité de traitement afin de contester une différence de rémunération avec des agents placés dans une situation comparable.
En outre, les écarts de rémunération, de mobilité, d’affectation ou encore de perspectives professionnelles sont susceptibles d’alimenter des tensions entre agents titulaires et non titulaires.
La QPC du 30 juillet 2025 : un pas supplémentaire vers la sécurisation des parcours
Cette évolution des pratiques a été renforcée par une décision importante des Sages de la rue de Montpensier. Dans sa décision n° 2025-1152 QPC du 30 juillet 2025, le Conseil constitutionnel a examiné l’article L. 332-4 du Code général de la fonction publique qui organise l’accès à un contrat à durée indéterminée après six années de services publics. Il a censuré les dispositions qui excluaient du calcul de ces six années les services accomplis pour faire face à une vacance temporaire d’emploi. Considérant qu’aucune différence pertinente ne justifiait cette exclusion, il a estimé qu’elle portait atteinte au principe d’égalité.
Concrètement, les périodes accomplies dans le cadre de ces recrutements doivent désormais être prises en compte pour apprécier le seuil ouvrant droit à la conclusion d’un CDI. Prenons l’exemple d’un agent ayant effectué deux années sur un poste vacant puis quatre années sur des contrats de remplacement. Jusqu’à cette décision, seules certaines de ces périodes pouvaient être prises en compte. Désormais, l’ensemble des six années peut être valorisé dans la perspective d’une Cédéisation.
Il convient toutefois de rappeler que le CDI n’intervient pas automatiquement en cours d’exécution du contrat. C’est lors de son renouvellement que l’administration ne peut plus proposer qu’un engagement à durée indéterminée lorsque les conditions légales sont réunies.
Quels scénarios pour l’avenir ?
Face à cette transformation profonde, la Cour des comptes a étudié plusieurs scénarios d’évolution du modèle de fonction publique. Elle écarte les solutions les plus radicales, qu’il s’agisse de réserver le statut aux seules fonctions régaliennes, de généraliser la titularisation ou de soumettre l’ensemble de l’emploi public au droit commun du travail. Elle privilégie plutôt plusieurs pistes destinées à mieux intégrer la place désormais centrale des contractuels dans les services publics tout en préservant les principes fondamentaux de la fonction publique. Parmi les sujets évoqués figurent notamment l’amélioration de l’attractivité des carrières publiques, l’adaptation des concours, le développement du pré-recrutement et la définition d’une véritable politique d’emploi des contractuels. La Cour recommande également une meilleure visibilité budgétaire de cette population et une anticipation plus fine de son évolution dans les effectifs publics.
Ce que les RH peuvent engager dès aujourd’hui
Même en l’absence d’un cadre national pleinement stabilisé, plusieurs actions peuvent être mises en œuvre dès à présent. La première consiste à cartographier précisément la population contractuelle de la structure : fondement juridique des recrutements, ancienneté, durée des contrats successifs et perspectives d’évolution. La seconde vise à sécuriser les politiques de rémunération. Dans un contexte où le contrôle du juge s’intensifie, la formalisation de critères objectifs contribue à limiter les risques de contentieux. Troisième axe : renforcer les passerelles entre emploi contractuel et emploi statutaire grâce à la préparation aux concours, à la validation de l’expérience acquise et aux dispositifs de formation. Enfin, les employeurs publics ont intérêt à intégrer pleinement la composante contractuelle dans leur gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC), notamment pour anticiper les départs à la retraite, les métiers en tension et les difficultés de recrutement territoriales.
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Conclusion
La progression des contractuels ne constitue plus un phénomène conjoncturel. Elle traduit une mutation durable de l’emploi public. D’un côté, le juge contribue à sécuriser les parcours professionnels des agents contractuels, comme l’illustre la décision du Conseil constitutionnel sur la Cédéisation. De l’autre, la Cour des comptes invite les pouvoirs publics à définir une véritable stratégie de gestion de cette population devenue incontournable.
Dans l’attente d’un cadre plus structuré, ce sont les employeurs publics et leurs équipes RH qui devront trouver le point d’équilibre entre attractivité, continuité du service public et égalité de traitement.
