Actes des ressources humaines dans le secteur public : les effets d’une annulation contentieuse (4e et dernière partie)

Comment s’effectue la reconstitution de la carrière d’un fonctionnaire ?

Dès la notification du jugement d’annulation, l’administration doit rétablir rétroactivement la situation du fonctionnaire, y compris en l’absence de demande de celui-ci. Elle doit reconstituer sa carrière telle qu’elle se serait déroulée si la mesure illégale n’avait jamais été prise. Ainsi, les périodes d’éviction doivent être prises en compte :

au titre de la durée des services effectifs ;
‎et pour déterminer les droits à avancement (échelon et grade) dont le fonctionnaire aurait pu bénéficier pendant ces périodes.

A. L’application rétroactive du droit : une exception au principe général du droit

Par exception au principe général de non-rétroactivité des actes, les mesures prises pour reconstituer la carrière d’un fonctionnaire ont nécessairement un effet rétroactif (1). En conséquence, si la réglementation a changé, l’administration doit appliquer les dispositions en vigueur à la date à laquelle ces mesures auraient dû prendre effet et non à la date à laquelle elle les prend (2).

A noter que lorsque la décision nécessite l’avis d’un organe consultatif :

si seuls les membres ont changé : cet organisme doit être consulté dans sa composition à la date de la reconstitution de carrière ;
‎si les règles de composition ont aussi été modifiées : l’organe est saisi dans sa nouvelle composition, dès lors que celle-ci présente des garanties équivalentes (3).

B. Les règles de reconstitution de l’avancement

L’administration doit assurer au fonctionnaire la continuité et le développement normal de sa carrière. Ainsi, elle doit lui accorder les avancements dont il aurait pu légitimement bénéficier durant cette période (4), à savoir :

s’agissant d’un avancement d’échelon : restitution de l’avancement qui aurait été normalement le sien dans les conditions en vigueur à la date de la décision illégale ;
pour ce qui est d’un avancement de grade au choix : restitution de l’avancement en examinant la façon dont sa carrière a progressé antérieurement à son éviction et en comparaison avec celle des autres fonctionnaires du même grade durant la même période ;
et pour ce qui est d’un avancement de grade après examen professionnel : appréciation des chances du fonctionnaire de réussir l’examen professionnel au regard de son déroulement de carrière. Cette évaluation peut prendre en compte les résultats obtenus par l’intéressé à ce même examen professionnel s’il s’y est présenté depuis sa réintégration (5).

C. Les règles de reconstitution des droits sociaux et droits à pension

Il incombe également à l’administration de rétablir le fonctionnaire dans ses droits sociaux (droits à pension et droit aux prestations de la Sécurité sociale), malgré l’absence de versement de rémunération (6).

En outre, elle doit régulariser l’affiliation du fonctionnaire à la caisse de retraite dont il aurait relevé et, par conséquent, verser les cotisations correspondantes (7).

Ainsi, l’administration doit procéder à la régularisation de l’ensemble des cotisations afférentes à la période d’éviction, afin de placer rétroactivement le fonctionnaire dans une position comportant l’accomplissement de services effectifs pris en compte dans les droits à pension (8). Elle doit prendre en charge non seulement la part patronale mais aussi la part salariale, sauf si l’indemnité réparatrice versée à l’agent inclut les sommes correspondantes (9).

Quelles sont les conséquences de l’annulation de l’éviction d’un agent contractuel ?

A. La réintégration

Si l’exécution d’un jugement annulant le licenciement d’un agent contractuel implique nécessairement sa réintégration à compter de la date de son éviction irrégulière, le juge ne peut toutefois pas imposer à l’administration la poursuite d’un contrat au-delà de son terme (10).

L’agent contractuel dispose du droit à être réintégré sur un emploi équivalent à celui occupé avant son éviction. A défaut, le juge administratif considère que l’autorité administrative n’a pas assuré une exécution correcte de la décision d’annulation. Ainsi, il a pu estimer que la nature des tâches exercées par un agent dans l’emploi de réintégration et la perte de rémunération subie du fait d’une diminution sensible de la durée de travail hebdomadaire ne permettait pas de qualifier cet emploi d’équivalent à celui occupé précédemment (11)

En outre, si les clauses du contrat d’engagement déterminent de manière précise l’emploi sur lequel l’agent est recruté et si cet emploi ne dispose d’aucun équivalent au sein de l’administration, celle-ci doit, en principe, procéder à sa réintégration sur cet emploi (12). Cependant, l’exécution d’un jugement annulant une décision de non-renouvellement de contrat n’implique pas nécessairement que l’employeur procède à la réintégration de l’agent en l’absence d’un droit au renouvellement du contrat parvenu à expiration (13).

B. Les règles relatives à l’évolution professionnelle de l’agent contractuel

L‘administration doit également procéder à la reconstitution de l’évolution de l’agent contractuel irrégulièrement évincé.

‎ ‎Ainsi, elle doit, le cas échéant, tenir compte de l’existence de dispositifs permettant aux agents contractuels d’être titularisés. Lorsqu’un tel dispositif exige la réussite préalable à un examen professionnel auquel l’agent n’a pu participer du fait de son éviction, l’administration doit, au titre des mesures de reconstitution de son évolution professionnelle, lui permettre de se présenter à un examen professionnel (14).

Par ailleurs, en cas d’annulation du refus d’intégration dans un cadre d’emplois, l’administration doit verser à l’agent, s’il y a lieu, un rappel de rémunération pour la période pendant laquelle il a effectivement rempli ses obligations de service. Ces rappels de rémunération doivent prendre en compte les majorations de traitements. Il en est ainsi des majorations de traitement prévues au profit des fonctionnaires en service dans les collectivités d’outre-mer (16).

L’administration peut-elle prendre une nouvelle mesure d’éviction ?

Il convient de distinguer selon que la mesure d’éviction a été annulée pour un motif de légalité externe (un vice de forme ou de procédure) ou sur le fondement de la légalité interne (une erreur d’appréciation par exemple).

A. En cas d’une annulation fondé sur un motif de légalité externe

Lorsque l’annulation de l’éviction est fondée sur un motif de légalité externe, mais qu’elle était justifiée au fond, le juge reconnaît que l’administration dispose d’un pouvoir discrétionnaire.
‎Ainsi, elle peut prendre une nouvelle mesure d’éviction fondée sur les mêmes faits que la décision initiale. Dans ce cas, la nouvelle mesure doit être conforme aux règles de forme ou de procédure dont la méconnaissance a été sanctionnée par le juge (16). Elle peut, aussi, décider de ne pas reprendre une telle mesure, quand bien même si les éléments retenus à son encontre le justifieraient.

Toutefois, si l’administration décide d’adopter une nouvelle mesure d’éviction au terme d’une nouvelle procédure, elle ne peut donner un effet rétroactif à cette décision (17), sauf dans l’hypothèse où, en l’absence de tout pouvoir d’appréciation, elle est tenue de mettre un terme aux fonctions de l’agent à une date antérieure à sa décision (18).

Cette décision doit se combiner avec le droit à réintégration de l’agent :

si l’annulation est fondée sur un vice de forme (tel que l’incompétence ou le défaut de motivation) : l’administration peut reprendre immédiatement la décision annulée sans avoir à réintégrer l’agent. Elle procède alors à la rédaction d‘un nouvel acte conforme aux exigences légales ;
‎mais, si l’annulation est fondée sur un vice de procédure, lequel implique la réouverture d’une procédure régulière : l’agent devra être réintégré, même si cette réintégration présente un caractère temporaire (19).

La nouvelle décision doit prendre effet à la date de sa notification à l’agent. Elle ne peut donc légalement rétroagir à la date de la décision initiale annulée par le juge (20).

B. En cas d’une annulation fondée sur un motif de légalité interne

L’annulation d’une éviction fondée sur un motif de légalité interne ne fait pas obstacle à ce que l’administration reprenne une nouvelle décision d’éviction. Cependant, conformément au principe de l’autorité de la chose jugée, elle devra justifier cette nouvelle mesure par un autre motif que celui ayant motivé la décision annulée et elle ne sera pas rétroactive (21).

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Quelles sont les règles relatives à la réparation du préjudice subi par un agent ?

En prenant une décision illégale, l’administration commet une faute de nature à engager sa responsabilité. Le juge administratif peut donc la condamner à verser à l’agent une indemnité réparant un ou des préjudices causés par cette illégalité. Dans ce cas, il doit en fixer le montant (22). Toutefois, il appartient à l’agent de saisir le juge d’une demande d’indemnisation ou de formuler cette demande auprès de l’administration puis, en cas de rejet, de saisir le juge.

A. La réparation d’un préjudice matériel

En application de la règle du service fait, un agent qui a fait l’objet d’une mesure irrégulière d’éviction ne peut prétendre au versement rétroactif des traitements dont il a été privé puisqu’il n’a effectué aucun service durant la période en cause. En revanche, il pourra bénéficier de la réparation du préjudice matériel qu’il a subi.

Ce préjudice résulte donc de la perte de revenus subie par l’agent. Pour évaluer le montant de l’indemnisation de ce préjudice, l’administration doit reconstituer la rémunération qui aurait dû être versée entre la date de son éviction et celle de l’annulation de la décision litigieuse, en déduisant les revenus éventuellement perçus durant cette période.

Au vu de la jurisprudence, ce montant est calculé en prenant en compte (23) :

‎ la perte du traitement indiciaire, de l’indemnité de résidence et du supplément familial de traitement. Par ailleurs, il convient de prendre en compte le montant du traitement net de cotisations sociales (cotisation retraite, CSG et CRDS notamment). En effet, comme indiqué ci-dessus, il appartient à l’administration de rétablir l’agent dans ses droits sociaux et droits à pension par la régularisation des cotisations afférentes à la période d’éviction. Les taux applicables aux revenus reconstitués sont ceux en vigueur à la date du versement de l’indemnité (24) ;
la perte des primes et indemnités dont l’agent avait une chance sérieuse de bénéficier pour la période en cause ;
et éventuellement, la charge représentée par le versement de la part salariale des cotisations de retraite si l’administration ne l’a pas pris à sa charge (25).

La réparation doit également tenir compte de la réduction des droits à indemnisation du chômage du fait de l’éviction illégale lorsque l’agent a été privé de l’exercice d’une partie de ses droits à l’assurance chômage (26).

Toutefois, doivent être déduites de ce calcul :

‎ ‎les primes et indemnités qui, eu égard à leur nature, à leur objet et aux conditions dans lesquelles elles sont versées, sont destinées à compenser des frais, charges ou contraintes liés à l’exercice effectif des fonctions (27), tels que les avantages en nature de logement et de nourriture (28), ou encore la nouvelle bonification indiciaire (NBI) (29), … ;
les ressources perçues le cas échéant par l’agent pendant la période d’éviction : revenus d’activité professionnelle ; allocations chômage (30) ; ou encore pension de retraite (31), … ;
et, le cas échéant, l’indemnité de licenciement perçue par un agent contractuel (32).

Pour ce faire, l’agent doit communiquer le montant des sommes perçues à l’administration.

B. La réparation d’un préjudice moral

Le préjudice moral résulte des troubles non matériels de toute nature, et notamment des troubles dans les conditions d’existence avec lesquels l’illégalité commise doit présenter un lien direct de causalité.

Ainsi, le juge administratif a pu reconnaître l’existence d’un préjudice moral dans les cas d’illégalité suivants :

une mise à la retraite d’office (33) ;
une décision de non- renouvellement de contrat (34) ;
‎ une radiation d’office d’un agent de police municipale (35) ;
ou encore, une suspension administrative (36).

C. La réparation d’un préjudice de carrière

Celle-ci concerne, notamment, la perte d’une chance sérieuse de promotion. Dans ce cadre, le juge doit rechercher si l’agent avait des chances sérieuses d’être promu. Il ne peut se fonder sur le seul motif selon lequel la promotion au choix ne constitue jamais un droit pour les fonctionnaires pour en déduire que l’agent ne justifiait pas la perte d’une telle chance (37). Il peut y avoir réparation, y compris en l’absence de lien de causalité direct entre le vice de procédure et le préjudice subi, dès lors qu’il y a eu perte de chance sérieuse de promotion pour l’intéressé (38).

S’agissant un fonctionnaire stagiaire, il convient de tenir compte de la perte de chance d’être titularisé alors que l’administration avait refusé sa titularisation au cours de la procédure disciplinaire et l’avait réintégré dans le grade détenu antérieurement (39).

D. L’atténuation de la réparation : la prise en compte de l’éventuel comportement fautif de l’agent

Lorsque des fautes sont relevées à la charge de l’agent, l’administration doit en tenir compte dans le calcul de l’indemnité à laquelle il a droit, diminuant ainsi le montant de la réparation qui lui est due.

Il convient ainsi de prendre en compte l’importance respective des irrégularités entachant les actes annulés et des fautes commises par l’agent (40). Aussi, le juge administratif a-t-il apporté des précisions sur la responsabilité de l’agent, variable selon les situations. Ainsi :

‎ ‎la décision mettant fin aux fonctions d’un agent donne lieu à réparation, en tenant compte du partage de responsabilités entre l’administration qui l’a recruté alors qu’il ne détenait pas le diplôme requis et l’agent lui-même en raison de son imprudence à avoir accepté ce contrat dans de telles conditions (41) ;
compte tenu de la gravité des fautes de l’agent ayant conduit à sa mise à la retraite d’office, celui-ci ne peut prétendre à un droit à réparation pour la période durant laquelle il a été écarté du service (42) ;
alors même qu’une révocation a été annulée au motif qu’elle était assortie d’une suspension des droits à pension, la gravité des fautes commises par l’agent était suffisante pour justifier son éviction définitive et les préjudices invoqués ne sont pas indemnisables (43) ;
ou encore, dans le cas d’une radiation pour abandon de poste illégale, l’agent, qui ne s’est pas présenté pour prendre son service sans motif légitime, a lui aussi commis une faute de nature à exonérer partiellement l’administration de sa responsabilité et à minorer le montant de la réparation (44).

Références :

CE, 26 décembre 1925, Sieur Rodière, requête n° 88369 ;
CE, 11 juillet 1958, Sieur Fontaine ;
CE, 15 octobre 2008, ministre de l’Education nationale, requête n° 316971 ;
Voir note (1) ;
CE, 13 juillet 1956, sieur Barbier, requête n° 19496 ;
CE, 13 avril 2005, France-Télécom, requête n° 250646 ;
CE, 21 février 2011, Institut national de la propriété intellectuelle, requêtes n° 322780 et 325261 ;
CE, 7 octobre 1998, M. B., requête n° 186909 ;
CE, 23 décembre 2011, Chambre de commerce et d’industrie de Nîmes-Bagnols-Uzès-Le Vigan, requête n° 324474 ;
CE, 15 mars 2000, M. X., requête n° 189042 ;
CE, 31 mai 1995, Mme Rodriguez, requête n° 132639 ;
CAA Versailles, 22 novembre 2018, M. A., requête n° 17VE01782 ;
CAA Bordeaux, 9 mars 2004, Mme X., requête n° 00BX02890 ;
CE, 11 mars 2009, M. W., requête n° 299169 ;
CE, 26 avril 2024, Mme B. A., requête n° 467246 ;
CAA Nancy, 14 mai 2007, M.M., requête n° 06NC01465 ;
CE, 27 mai 1977, Sieur Loscos, requête n° 93920 ;
CE, 22 mai 2012, Service départemental d’incendie et de secours de la Nièvre, requête n° 329025 ;
CE, 29 juillet 1998, La Poste, requête n° 151761 ;
Voir note (19) ;
CE, 18 décembre 1987, Mme X., requête n° 84705 ;
CE, 7 avril 1933, Sieur Deberles, requête n° 04711 ;
CE, 6 décembre 2013, Commune d’Ajaccio, requête n° 365155 ;
CE, 27 octobre 2006, ministre de la Défense, requête n° 267312 ;
Voir note (7) ;
CE, 20 mars 2017, M. B., requête n° 393761 ;
Voir note (23) ;
CE, 6 mars 1987, M. Sola, requête n° 40905 ;
CE, 4 septembre 1995, M. Malik, requête n° 151646 ;
CE, 30 juillet 1997, M. B., requête n° 145048 ;
Voir note (24) ;
CE, 7 octobre 1998, M. B., requête n° 186909 ;
CE, 28 octobre 1988, Mlle Gallien, requêtes n° 49432 et 49433 ;
CAA Nancy, 3 décembre 2009, Mme B., requête n° 08NC00634 ;
CAA Marseille, 3 avril 2012, M. H., requête n° 10MA00414 ;
CAA Douai, 17 juillet 2014, Mme H., requête n° 13DA01777 ;
CE, 29 mars 2017, Mme A., requête n° 382653 ;
CE, 25 mars 2016, Mme A., requête n° 386199 ;
CE, 29 octobre 2025, M. A., requête n° 497334 ;
Voir note (22) ;
CE, 10 avril 1995, M. X., requête n° 91570 ;
CE, 16 juin 1995, M ; M., requête n° 139177 ;
CE, 5 octobre 2016, M. B., requête n° 380783 ;
CAA Douai, 29 mai 2019, Communauté d’agglomération d’Amiens-Métropole, requête n° 17DA00296.

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